基层检察院刑事立案监督工作存在的问题及完善建议

摘 要 刑事立案监督权是我国法律赋予检察机关的一项重要权力，是检察机关的法律监督权在立案阶段的重要体现，在遏制有案不立、有罪不究等执法不严现象方面，起到重要的作用。然而，不能忽视的是，我国检察机关在刑事立案监督方面，仍然存在着一些问题，有待进一步完善。本文针对司法实践中基层检察院刑事立案监督工作存在的问题进行分析，并提出建议，以求对此项工作有所裨益。

关键词 刑事立案 监督 存在问题

作者简介：高雪梅，青岛市市北区人民检察院党组成员、副检察长。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.333

一、刑事立案监督的涵义及渊源

关于刑事立案监督的涵义，学界有不同的看法，笔者较为赞同的一种观点是，刑事立案监督是指人民检察院对公安机关、人民法院以及检察院自身的刑事立案活动是否合法、所作出的立案决定或不立案决定是否正确所进行的监督。

刑事立案监督从确立到逐步发展完善经历了一定的过程。1979年刑事诉讼法未对立案监督作专门规定。1996年《刑事诉讼法》第87条首次明确了立案监督与侦查监督等并列，作为检察机关履行法律监督的重要职责之一，初步解决了司法实践中长期以来告状无门、诉权得不到保障的难题。对于“不应立案却立案”的情况，刑诉法并未作出详细的规定，但1999年施行的《人民检察院刑事诉讼规则》以及2000年下发的《关于人民检察院立案监督工作问题的解答》，明确了检察机关应当对此种情形依法进行监督。2010年全国检察机关侦查监督改革工作座谈会上，公布了 《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）（会签稿）》，首次将刑事案件信息通报制度、催办制度等纳入刑事立案监督制度之中，对刑事立案监督作出较为详细的规定。2012年，山东省人民检察院下发了《山东省检察机关刑事立案监督工作细则（试行）》，对刑事立案监督工作做出了更为详细的规定。但此细则只是在山东省检察机关内部试行，实施范围较窄，法律位阶较低。

二、基层检察院刑事立案监督工作存在的问题

（一）思想认识上的误区

一是思想上的配合优先论。基层检察机关相对于上级检察机关而言，其工作环境更容易面临着熟人圈、人情圈的影响，因此，很多基层办案人认为，工作中除了职能上的监督外，应把配合、协作放在首位，监督过多影响单位关系，也影响干警个人关系，从而产生监督上的消极情绪。二是工作上的审查逮捕优先论。实际工作中，治安形势严峻，刑事案件数量大幅上升，侦监部门办案人员有限，往往把主要精力放在案件批捕上，立案监督工作还非常薄弱。三是业务上的被动接受论。很多基层检察机关对立案监督的线索不去主动排摸，对立案监督的标准把握不准，对相关法律运用不熟练，立案监督工作基本停留在为完成上级下达的任务被动开展监督上，普遍缺乏积极主动的姿态。

另外，部分侦查等机关对刑事立案监督工作存在抵触。很多侦查人员认为公检法应该站在一条战线上对抗犯罪，检察机关进行立案监督则是找侦查机关的茬，对立案监督工作存在抵触心理，在执法理念、立案把关、业务素养等方面的偏差也容易导致对立案监督工作的不配合。

（二）监督对象及案件范围不全面

从理论上讲，检察机关立案监督的客体是立案活动，既包括公安机关的立案活动，也包括检察院自侦部门的立案活动，还应包括法院自诉案件的立案活动。但对基层检察院来说，监督的指向一般是公安机关，检察院内部对自侦部门立案情况进行监督，到底属于内部监督还是司法监督，尚没有统一的界定，监督的效力也就很难保证。另外，人民法院既然可以成为刑事立案的主体，也理所当然属于监督的对象，但目前有关法律法规中并没有予以明确。

（三）监督手段不完善

目前，检察机关只有通过要求侦查机关出具不立案说明、通知侦查机关立案或者撤销案件等手段，开展刑事立案监督工作，监督手段略显简单、薄弱，并且上述措施均具有程序性强但强制性弱的特点，往往使刑事立案监督权在实践中不能得到充分有效发挥。

（四）监督线索渠道不畅通

根据现行法律法规及工作实践，检察机关开展刑事立案监督工作，案件线索主要来源于被害人申诉以及在审查案件卷宗过程中的发现。首先，在案件办理过程中，人民群众的法制观念相对较为匮乏，对法律法规条文或个人权利知之甚少，即使其权利遭受侵犯，也往往知情不报；其次，实践中要发现立案监督线索需要办案人具有敏锐的洞察力、较高的责任心及较强的专业素质，检察机关通过审查侦查机关案卷材料，从中发现立案监督案件线索的情况也比较难；最后，刑事案件信息通报制度及信息共享平台尚未全面建立，此项制度的现实效果还有待实践的检验。

（五）“两法衔接”机制滞后

行政执法与刑事司法衔接工作机制仍存在很多问题，从一定程度上影响了立案监督工作的开展。一是信息共享平台尚未建立，导致检察机关处于被动监督的状态。二是行政执法机关对移送案件存在抵触情绪。部分行政执法机关表面上积极配合，但实际上对该项工作存在抵觸、不满情绪，认为检察机关的监督妨碍了其权力的行使，增加了工作负担等等。三是监督行政案件是否移交专业性较强，立案标准难以把握。四是监督行政单位移交案件缺乏统一文书，影响监督的规范性。

三、完善刑事立案监督制度的几点建议

（一）努力转变执法观念，协调一致做好立案监督工作

一方面，检察机关应当强化意识，清除障碍，增强立案监督自觉立案监督中出现的新情况、新问题，立案监督工作才会有新的起色。豎转变执法观念，摒弃配合优先论等错误观点，在工作中做到敢于监督、善于监督。另一方面，侦查机关则应当消除抵触情绪，积极配合检察机关的监督工作，对于监督过程中产生的分歧，应积极通过正常的法律程序沟通解决。endprint

（二）完善相关法律法规

首先，通过法律的形式或者较高位阶的规定的形式将刑事立案监督的范围、步骤、措施等予以详细明确。例如，充实立案监督案件的范围，明确检察院除对“当立不立”、“不当立乱立”、“不当撤乱撤”几种情形的监督外，增加“立而不侦”、“有罪不究”、“以罚代刑”、“以劳教代刑”等案件的监督。通过明确的立法授权，使检察机关全面且更为有效的监督侦查机关的刑事立案活动。明确检察院的监督对象，既包括公安机关，也包括检察机关的自侦部门，还包括法院的自诉案件，从而把检察院内部监督提升到司法监督的高度，并有意识地增加对法院自侦案件立案情况的监督，缓解对这两方面监督“先天不足”的状况。规定当被监督对象影响检察院在立案监督过程中行使知情权、询问权、督促权的情况下的救济措施。其次，完善刑诉法中有关办案期限的立法。在办案实践中，通常会发生以下现象，检察机关依法对侦查机关不立案的案件监督立案后，侦查机关虽然立案，但是仍然不进行细致侦查，导致案件“挂而不破”。因此，笔者认为，应当通过立法明确规定侦查机关的结案时间，防止办理案件久拖不决，提高办案效率。再次，在法律中明确检察机关立案监督部门具有一定的刑事案件调查权，并将该调查权的启动时机、适用范围、实施步骤、证据效力等予以明确。

（三）完善相关配套制度

第一，加强宣传普法，拓宽监督线索渠道，并要善于从新闻热点中挖掘案件线索。扩宽检务公开形式，加强法制宣传，使人民群众了解、掌握法律赋予检察机关的监督职能，鼓励人民群众主动检举、申诉，扩大立案监督线索来源。检察机关办案人员也应当加强工作主动性，通过关注报纸、杂志等媒体信息，及时发现和掌握有价值的线索，进而介入调查，使检察机关的立案监督职能真正发挥实效。

第二，建立完善刑事案件信息通报制度和备案审查制度。目前乳山市院、环翠区院等已与当地公安机关建立了信息通报制度，目的重在落實和发现问题。上级检察机关应加大对基层院刑事案件信息通报制度落实情况的督导和检查，使该项制度真正实现其价值。

第三，加强办案人员的学习培训，有条件的单位可设置独立部门负责立案监督工作。应进一步整合现有资源，挑选业务能力强的人员承担此项工作，同时加强人员培训，提高办案人员敢于和善于监督的责任意识，增强提高办案人员的业务水平。

第四，完善“两法衔接”工作机制，定期召开联席会议，并争取党委、人大、政协等的支持。统筹协调各行政执法部门，搭建行政执法与刑事司法工作信息共享互通平台，并明确牵头部门，促进“两法衔接”工作顺利开展。

注释：

廖继林.关于刑事立案监督的法律思考.检察理论研究.1996（1）.

吴道明.对公安机关管辖的刑事案件如何开展立案监督.中国刑事法杂志.1997（5）（总第29期）.endprint