检察官办案质量终身负责制探析

摘 要 贵阳市花溪区检察院在司法责任制试点工作中，存在的办案主体权力和责任不明确、办案人员职业保障制度不健全、检察队伍专业化有待加强等一系列问题。本文认为在遵循检察工作规律的基础上，应将检察官助理纳入司法责任制的追责主体、建立健全办案人员职业保障，同步推进检察官队伍职业化、专业化、精英化建设，从而推动司法责任制改革的进一步深化。

关键词 检察官 司法责任制 办案质量

作者简介：王川川，贵州民族大学法学院2015级法律硕士，研究方向：刑事诉讼法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.298

检察机关作为国家的法律监督机关，其内设机构与办案模式脱离不了不同时期国家的政治经济文化的影响和制约。长久以来，我国检察机关在司法实践中实行的三级审批制，为保障检察权正常运行，实现法律监督职能和维护司法公正起到一定的积极作用。但长期的司法实践使得这种行政化的运行模式的弊端逐步呈现，其中“裁者不审、审者不裁”的现象使得司法公信力不足，冤假错案频发而引发司法责任追求不到位或者难以追责。不仅违反了检察官办案的独立性、亲历性和裁量性原则，也使办案责任制在实践中难以体现。笔者拟以贵阳市花溪区检察院司法责任制改革实践为基础，针对改革中出现的问题，提出相应的完善建议。

一、花溪区检察院司法责任制改革现状

贵阳市花溪区检察院作为贵州省司法改革首批试点单位，按照最高人民检察院对司法责任制改革的相关要求，花溪区检察院在充分调研的基础上制定了本院的改革方案。

花溪区检察院于2015年率先进行人员分类管理改革，将检察工作人员划分为检察官、检察官助理和检察行政人员，探索建立以突出检察官办案主体地位为核心，以服务检察工作为重心的人员分类管理体系。同时，精简内设机构，将10多个内设部门整合为职务犯罪侦查部、侦查监督部、未成年人检察部、公诉部、生态环境保护检察部等职能部门，使得内设机构的设置和人力资源向业务部门和办案一线倾斜配置，统筹内设机构与检察工作的关系，突出检察官的办案主体地位，将检察职能与行政管理职能合理分离，使检察官向精英化、职业化过渡。

2015年9月，花溪区检察院作为贵州省司法改革首批试点院开展员额制检察官遴选工作。贵州民族省检察院在员额的管理上以“以案定额，动態管理”为特点，在花溪区检察院遴选出22名员额制检察官，并以检察官为团队核心，设立12个办案团队，分别由检察官、检察官助理和书记员组成。具体而言，就是赋予检察官办案决定权，给员额制检察官在布置办案工作、调配办案资源、控制办案进程、定夺处理意见上予以自主决定权，形成了“检察长（副检察长）——检察官”这样一种检察权结构配置，将员额制检察官作为检察权运行的实际主体，为检察官独立承担司法责任奠定基础。

在检察人员分类管理改革和员额制改革稳步推进的基础上，贵州省检察院采用排除型权力清单列举方式，制定《关于完善检察院司法责任制明确检察官权限的暂行规定》。该文件的下发明确了基层检察院各类检察人员的办案权，使检察官在职权的行使过程中做到权责明晰。员额制检察官办案质量终身负责制的推行，在保障检察权合理运行、实现司法责任制的改革中十分必要，它有效的克服了以前行政职级下检察官职权配置的不利影响，诸如检察官法律主体地位不明确、职级晋升通道不畅、权责利难以统一、办案权限配置严重受限等弊端，有效的将办案质量终身负责制落实到承办案件的检察官，保证司法责任制切实得到贯彻实施。同时，通过检察官联席会议制度、案件质量评查方法以及检察官、检察辅助人员和司法行政人员等三类人员绩效考核及奖金分配办法等制度，使得花溪区检察院初步构建起司法责任立体监督体系。

二、花溪区检察院司法责任制改革存在的问题

依据《检察官法》第二条的规定，检察官包括检察长和副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。在当前司法改革背景下，检察官法中检察院和助理检察员应当是在检察长领导下依法行使检察权的真正意义上的检察官。员额制检察官在检察权运行中负责坚守办案一线并保证办案质量，而检察官助理则在员额制检察官办案过程中承担辅助性、事务性工作的检察辅助人员，其职责在于协助检察官履行检察职责。检察官和检察官助理在办案活动中均为办案主体，只是根据职权和分工不同。

（一） 办案主体权责不明晰

此次司法改革为凸显检察官的主体地位，强化对检察权运行的有效监督，建立职业化、专业化、精英化的检察队伍。在花溪检察院的办案实践中，检察官承担案件质量的责任，且关键性司法文书上均须检察官署名，故最终的办案质量责任承担主体是负责承办案件的检察官，而检察官助理在实质上并不受办案质量责任约束。这就迫使检察官在办案活动中，不得不抽出较多的时间和精力对案件质量进行严格把控，尤其是对检察官助理所完成的检察辅助工作，诸如讯问笔录、司法文书、审查报告等工作进行复核监督，以避免因检察辅助工作存在失误而导致自身不利影响。这种在检察权运行过程中存在的案件经办人和责任承担者彼此分离的现象，会导致检察官和检察官助理在业务工作中的紧张关系，损害彼此信任和配合的基础，不利于办案质量和办案效率的提升，也不利于检察机关内部的案件分配和业务管理。

（二）办案人员保障制度不健全

职业权力保障上，检察机关的检察一体化，会导致检察官的办案决定权受到上级指令权的制约。在现阶段，检察指令权的覆盖范围涵盖检察官在履行检察职责的全过程。同时检察指令权还具有刚性效率，强调上命下从，在制度上承办案件的检察官对于上级检察官或者检察机关、部门指令权缺乏适当的抗衡机制。而司法责任制在进行追责时，其最终苛责的主体是承办案件的检察官，这对于承担责任的检察官来说，是极不公平的。在职业经济保障上，在司法改革进程中，各省相继明确检察官各个等级所对应的工资档次。据统计，上海市检察系统员额检察官的收入水平，相较于普通公务员高出43%左右。而对于检察官助理工资待遇，以综合管理类公务员为参照，提高一定比例使其工资有所提升。检察官和检察官助理在职务序列上的不同，适用不同的薪酬分配标准，但实质上差距十分明显。这种不同职务序列的检察人员共同承担检察权的实际运行，尤其是在统一办案组织中协同工作，很容易造成检察官助理心理上的不平衡，影响整个办案团队的相互协作。endprint

（三） 检察队伍职业化、专业化有待加强

司法责任制运行以建立职业化、专业化、精英化的检察队伍为前提，当前员额制改革实施后，检察官队伍的建设尚存在一定的问题。一方面，部分检察官的业务素质能力尚未完全适应司法责任制的要求。检察机关长期以来实行三级审批制，使得部分检察官对案件进行独立判断、决定的能力受到极大的削弱，缺乏责任担当。入额的检察官中有一部分人员长期在综合部门从事行政管理工作，对于办案技巧和业务较为生疏，对最新的法律法规和司法解释缺乏学习和掌握，在短时间内难以达到司法办案的要求。另一方面，未给予检察官助理人员足够的重视。检察官助理大部分具有一定的法学专业功底，通过国家统一法律职业考试，有的还具有硕士以上学位，其理论知识和办案能力并不低于检察官，只是因司法改革的实施而未被选任为检察官。员额制改革中薪酬的差距和员额检察官退出机制的缺失，使得检察官助理对自身职业待遇和职业前景的期望受挫，影响了工作的积极性和主动性，对检察官后备力量的培养造成不利影响。

三、完善司法责任制的建议

（一）将检察官助理纳入司法责任制的追责范围

检察官助理作为检察官办理案件的助手，其在办案活动中承担事实认定、证据采信、办案程序、进行法律分析并提出法律意见、司法文书制作等职责，该类事项属于办案活动中的智力型事项，有别于书记员或者检察辅助人员所负责处理的程序性、重复性、事务性工作。因此，检察官助理在案件的办理中参与程度较深。加之当前检察机关实施的人员分类管理和员额制改革，使得办案一线有限的检察官，承担着越来越多的案件，在日益剧增的结案压力下，检察官授权检察官助理一定的办案权限，使检察官助理在案件中的参与权重大幅度提高。而检察官助理所从事的非程序性工作，很大程度成为检察官作出决定的依据，构成对案件的结论产生实质性影响。鉴于上述情况，必须明确检察官对案件处理程序的监督和控制，保证其达到检察规律要求的相对独立性、亲历性和裁量性。同时，在与检察官助理划分办案权限的同时，将案件的司法责任合理分配给检察官助理，从而保证检察官和检察官助理在案件办理过程中各司其职，各负其责，实现司法公正和效率。

（二）健全办案主体的职业保障制度

在办案人员职权保障上，应当对上级检察官及检察机关、部门的检察指令权予以实体规制。对于审批型检察指令权，应当明确承办案件的检察官对于案件作出的处理意见具有独立的法律地位，如果上级检察官或者检察机关、部门对案件作出的處理意见没有发生实质性改变，则不存在上级检察指令权干预检察官办案的实质风险，可视为不存在检察指令权。如果上级级检察官或者检察机关、部门对案件的处理意见作出实质性改变，即指令内容与承办案件检察官作出的处理意见相悖，则由发出检察指令权的主体对案件结果承担司法责任。在办案人员经济保障上，在保障检察官的工资水平切实按照检察官序列保障其薪金待遇的基础上，探索建立检察官职业津贴发放比例与检察官办案数量、办案质量有效衔接的绩效考核机制。同时，提高检察官助理的薪金待遇，对检察官助理承办工作进行绩效考核，增强检察官助理与检察官在办案活动中的团结协作，进而保证案件质量，为司法责任制的贯彻实施奠定基础。

（三）加强检察队伍的职业性、专业性

首先，加强检察官学习与培训工作，有针对性的培养检察官的职业思维及职业判断力。检察官的学习注重提高相关检察人员的业务素质和技能，增强从事相同业务的各单位检察人员的经验交流，相互取长补短。同时，加强对新的法律法规和司法解释的学习。定期对检察人员进行专业技能培训，增强责任意识，严守司法底线。其次，合理建立检察官与检察官助理之间双向流通机制。对于不能胜任检察官工作需要，经业务培训学习和考核后仍不能胜任检察官职务的，应当允许其转入检察官助理序列。对于符合检察官入额条件，办案经验、技能、业务素质过硬的检察官助理，可经法定程序遴选进检察官序列。最后，探索建立多元化检察官办案模式。根据检察权能的属性设置办案组织，由于审查批捕权和公诉权具有较强的司法性，宜适用独任制检察官办案模式。对于职务犯罪侦查权来说，由于其行政性强于司法性，强调的侦查团队的协同作战，宜选定由数名检察官协同办案。

参考文献：

[1]邓思清.主诉（办）检察官制度改革回顾及启示.人民检察.2013（14）.

[2]屈向东.成本——收益视角下法官员额制改革的博弈问题.理论探索.2016（3）.

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