两德统一中的养老保险体制融合及启示

■文／丁纯 马艺玮

两德统一中的养老保险体制融合及启示

■文／丁纯 马艺玮

作为世界上第一个引入现代社会保险制度的国家，德国于19世纪80年代，先后颁布并实施法定疾病、事故和养老等三部适用于工人和部分职员的强制性保险法，并在后续发展中逐步形成包罗万象的社会保障网络，成为世界范围内社会保障模式的典范之一。养老保险作为德国社会保险至关重要的分支，特别是经历了两德合并，其融合、发展与完善也极具研究价值。

合并前的体制概况

众所周知，二战后，德国随着战败分裂成德意志联邦共和国（西德）和德意志民主共和国（东德）。东、西德的国情与背景迥异，经济发展程度和社会生活水平差异亦大，导致各自养老保险体制安排与运作机制均不同。东德为社会主义国家，属于前苏联高度集权的计划经济模式，认为国家有义务向劳动者提供包括社会保障在内的社会待遇及生活便利，因而东德实施以国家作为个人及企事业单位的最后担保者的养老保险制度。西德实行社会市场经济，国家不对企业和个人的具体经营活动和盈亏负责，其养老保险体制以市场化为基础，遵循公民权利与义务（雇主、雇员对等缴费）对等原则，强调自助，国家在公法框架下监督和辅助非营利性的社保机构的运行。

联邦德国的社会养老保险体制。联邦德国沿用并发展了俾斯麦时期的养老保险制度，遵循权利和义务统一的原则，以详尽的法律规范建立起以法定养老保险为第一支柱、企业补充养老保险为第二支柱、私人储蓄保险为第三支柱的养老保险制度。

根据法律，所有领取薪酬的雇员，只要每周工作时间超过15小时、月收入超过480马克（约相当于职员平均月薪的10%），均须参加社会法定养老保险，自由职业者和家庭主妇可自愿申请参与社会养老保险；此外，建立针对农民、自由职业者等群体的特殊养老保险制度来扩充养老保险的覆盖面。除了法定养老保险以外，企业可根据自身的经营情况实行企业补充养老保险，职工在调离企业时可以转移企业养老金的申请权。为了获得更高的养老金水平，居民个人还可以自愿参加私人养老保险。

在资金来源方面，法定养老保险主要依靠雇主和雇员的对等缴费，并规定调整上限；政府在必要时辅之以财政补贴。

在资金给付方面，工资（由本人工作期间投保的工资额、当年全体投保人平均工资和投保者本人的投保时间决定）、退休年龄、养老金类别和养老金现值为养老金支付的最基本的影响因素，同时参考滞后的净工资增长率和物价上涨率以使养老金支付更合理。按照规定，领取养老金的条件是年满65岁，工作年限达到15年；如果延迟退休至67岁，则每延长一年，增加一定百分比的养老金作为额外补偿。

在养老保险基金管理方面，按照工人、职员、矿工、公务员、农民、海员、铁路和州等各种行业、地域形式划分养老保险机构进行管理，政府负责宏观咨询和监管资金；还设立由劳资双方共同参与、自治管理的养老保险机构，通过全德养老保险机构联合会与政府进行沟通。

民主德国的养老保险体制。民主德国的养老保险体制是按照苏联计划经济体制下的模式建立起来的，主要由基本覆盖全民的法定养老保险、月收入高于600马克的个人自愿购买的补充保险，以及针对精英人员和政府党派人员的附加保险、针对警察等职业的特殊保险所构成。

在资金来源方面，规定职员缴纳收入的10%，企业缴纳工资总额的12.5%（矿产行业为20%），政府则负责弥补差额。而实际上，养老保险资金主要来源为政府和企业，个人承担的比例较小，据资料显示，个人承担的实际保险费最高额每月不超过60马克，国家对养老金的补贴数额巨大。

在资金给付方面，年满65岁的男性公民和年满60岁的女性公民均享有退休权利。法定退休金额根据“〔基本退休金（110马克）+退休前20个月平均收入的1%（矿工为2%）〕×投保年数”计算，并规定月养老金最低为230马克。自愿购买的补充养老金则根据“高于600马克的月收入×2.5%×投保年数”计算。

在基金管理方面，养老保险与其他社会保险合并，按照工作性质由工会联合会及其地区执行委员会（主要针对机关、事业单位工作人员及家属）和国营商业保险公司（主要针对个体、自由职业者等群体）分别管理，不实行自治管理。

统一进程中的制度并轨措施

1990年，东德以并入西德的方式迅速完成德国的统一，实现体制合并。政府依照西德法定养老保险体制，建立适用于整个德国的养老保险法律和法规。这意味着，东部地区需要实施大换血的变革以全面移植西部地区的养老保险制度。因此，东部如何向西部模式转变、过渡和调整成为核心问题，具体体现在两个方面：

一是制度设计。在设置适用于全德的统一养老保险制度的同时，也考虑到两德合并时双方的经济、社会状况的差异，在必要时设置略微不同的标准。

资金筹集：两德设置相同法定养老保险的保险费率，但作为缴费依据的工作收入是不同的，一般为西部高于东部。

资金给付：按照规定，退休前的薪酬、工作年限、收入积分和养老金现值等是影响养老金水平的最根本因素；同时，养老保险领取金额也与所在地区的纯工资和薪金的发展相适应。因两德之间薪资待遇存在差异，给付的养老保险金表现为西部高于东部。

指标差异的期限：东、西部的资金筹集和给付水平等指标之间的差异是由于劳动生产率的不同以及收入水平的不同导致的。随着经济逐步发展，这些指标将于2024年达到相等的水平。

财政补贴：仅仅依靠东部单方面的努力是无法实现制度顺利并轨的，因而政府规定当东部的保险费以及财政补助入不敷出时，西部将会为东部提供一笔临时的启动基金，以财政输血的方法促成东、西部养老保险制度慢慢拉平，使养老保险体系有效运作。

二是并轨难点与解决措施。并轨涉及各种群体利益的协调与融合，如何在全面统筹时做到损失最小，如何克服并轨过程中的难点，至关重要。

难点一：东德的“国家担保一切”的原则消除，东德民众理念受到冲击，对新政策接受度较低。在东德原养老保险的征收机制中，个人享有缴费少而福利高的待遇。但是两德统一之后，东部地区实行自治原则，个人需要承担相应的义务才能获得养老金权利。从“衣食无忧”转变为“对自己负责”，民众难免会对新的养老保险体制产生抵抗。此外，对于东德原“体制内”享有附加保险或者特殊保险的人来说，在以全面放弃东德模式而采用西德模式的统一制度实行之后，政府取消了东德原养老保险制度存在的附加养老体制和特殊养老体制，同时，规定属于附加养老体系、属于特殊养老体系的退休人员的养老金最高限额，并不断缩小领取养老金的人群范围。这些举措在一定程度上亦降低了东德民众对新政策的接受程度。为了应对这一难点，政府采用过渡政策以及特殊处理东德原特殊体制的方法加以解决：

过渡政策。在两德制度并轨阶段，需要过渡政策来提升民众的接受度和认可度。为避免产生摩擦并实现平稳统一，德国政府设置5年的过渡期，对已退休人员和该时间段内即将退休人员采取信任保护的原则，辅助养老保险制度成功统筹。

民主德国养老保险体制特殊问题的处理。政府取消了东德养老保险制度原来存在的附加养老体制和特殊养老体制后，将已经获得的权利和候补权利转由养老金保险部门处理，对于保险部门因承担上述任务而增加的开支予以财政补贴。在统一之后，政府还出台了多部法案以规定属于附加养老体系的体制内退休人员、属于特殊养老体系的退休人员的养老金最高限额，并不断调整削减领取养老金的人群范围。

表1 有关养老保险制度过渡的部分法规

虽然最高限额以及削减范围有所波动，但是总体趋势是尽力减小东德人员对于不平等制度并轨所受到的损失。具体表现在：以财产法保护附加保险和特殊保险的养老金领取资格与候补资格，明显缩小削减养老金人群范围，为属于“体制内”特殊保险和附加保险体系的群体设置新的、合理的薪酬限制标准。

难点二：东西部地区的利益均受冲击，地区间利益协调存在难点。如上文所述，对于东德原“体制内”的退休人员或即将退休人员，并轨后的制度对他们养老金的不合理限制引发东部地区不满情绪。而对于西部地区劳动者，以西德福利的牺牲换取东德突进式的福利改善，引发劳动者不满、损失积极性。

对于此，政府积极发展东部经济，希望能够缓解地区经济发展悬殊现象。德国政府在1990年设立“托管局”，对民主德国原国有企业进行重组，以改造东部地区的经济结构，为东部地区的经济转型与发展奠定基础。此外，通过统一基金（1990年）、信贷清理基金（1991年）、共同振兴东部计划（1991年）、一揽子计划（1993年）、投资补贴法（1991年）和地区促进法（1991年），促进东部经济恢复，平衡各地区发展。

总的来说，两德养老保险体制合并时存在5年左右的过渡期，以保证民众逐渐适应并接受该体制。就体制本身来说，在设置统一的养老保险制度的同时，允许东西部在资金筹集与给付的一些细节方面存有差异；并且依靠西部对东部的转移支付来实现体制顺利合并。其中，东德附加保险与特殊保险体系的相关人员的养老金以及已退休人员的养老金变动较大，也不断遭到相关人士的抨击和申诉，政府在符合基本宪法的基础上，不断修改和补充，以适应并轨的要求。

并轨存在的问题及改革举措

两德统一后，德国经济一度陷入低谷，养老保险体制存在的问题也日益凸显。

一是频繁颁布养老金相关法案，前后标准要求不一致，增加了民众的困扰性，提升了制度执行难度。例如，1991年颁布的《养老金领取资格与候补资格转移法》中降低受保护的已退休人员的养老金，这与1990年的《两德统一条约》的支付额度保护相悖；同样《养老金领取资格与候补资格转移转法》提高养老金额度，但是后续又对养老金计算方法进行修订。由此可见，面面俱到的养老保险相关法案保证了养老保险制度的有效对接与统筹，保证了资金的顺利筹集和待遇给付，但是纷繁复杂的法案文件也在一定程度上加剧了政策的矛盾性、迷惑性和执行难度。

二是养老保险基金管理混乱。统一前，东德采用高度集中的管理体制，西德采用高度自治的管理体制。统一后，完全按照西德模式对养老保险基金进行管理。由于统一后德国面临养老金水平急剧增长的问题，在东德管理基础薄弱的前提下，各种分地区、分行业的养老保险机构难免出现交叉重叠，加剧了资金管理的难度。

三是大量转移支付进一步加剧财政负担。为了在短时间内缩小东、西部经济与社会发展的巨大差距，顺利实现养老保险制度合并，政府通过让西部以统一基金和联邦、州地方财政转移支付的方式，向东部大量“输血”。但是由于东部工业基础薄弱，经济发展速度缓慢，大量转移支付资金并未得到预期回报，进一步加剧了财政收支恶化。

为了缓和已经暴露出来的福利制度弊端，缓解养老保险所面临的财政压力，德国政府持续进行养老保险体制改革，取得进展。

体制更加规范。一方面完善养老保险的法制化问题。在符合宪法的前提下，不断修改、补充、完善养老保险相关法律制度，建立明确的养老保险法律体系，增加养老保险资金筹集与给付的透明度，并建立有效的监督机制。另一方面完善管理基金问题。凭借养老保险管理体制的改革，发挥现有养老保险机构的作用，保持多元化管理的长处，分散风险，同时加强政府的调控、协调和监督作用。

减缓财政压力。一是提高退休年龄。政府基本延续原先的养老保险体制，但引入了诸如提高退休年龄、放宽对就业和缴费年龄的外国人的入境限制等增加缴费者范围的措施。在1992年和1999年养老金改革法中，为了扩大筹资范围、规模和减少养老金支付，将退休年限从60岁推迟到65岁，妇女及伤残者到63岁，由于实际情况是退休者的平均退休年龄远远低于法定的退休年龄，还规定了提前退休要削减给付待遇的惩罚措施。据2007年颁布的《法定养老保险退休年龄调整法》，德国政府计划在2012—2029年逐步将退休年龄提高到67岁，以此扩大筹资范围和减少养老金支付，改善人口赡养比，维持养老保险制度的稳定性。二是调整养老金计算公式。1992年设定的养老金计算公式为，每月的养老金等于个人的收入分值、养老金类别因子、现在的养老金值和缴纳年限的乘积。2004年颁布《法定养老保险可持续发展法》，在养老金计算中加入“人口因数”，如果缴纳人群相对于领取人群减少，该因数数值下降，退休人员领取的养老金数额下降；通过考虑全社会养老保险的缴纳人数与领取人数的差距、人口结构层次等因素，以平衡人口结构带来的养老金支付困难。同时，将养老金替代率降到老年高峰2030年的64%，减少每月给付而延长总给付年限，以对付老年危机，维持养老保险体系的可持续性和代际公平性。三是完善三支柱养老保险体系，并逐步发展私人保险。德国政府希望维护养老金总体水平不变的同时，减轻第一支柱负担。因此，德国大力推进建立三层次的养老保险体系。旨在通过补贴和减免税收，促进积累型的企业、个人养老保险的作用，扩展企业和个人的责任，减轻法定养老保险的压力和国家的责任，保障养老金总体收入水平。此外，通过丰富私人自愿保险的形式，形成社会保险和私人保险相互补充、相辅相成的模式，缓解财政支出捉襟见肘的问题。

德国实践对中国的借鉴意义

德国养老保险体制的并轨与改革的成功经验对我国的养老保险体系改革大有裨益。

法律先行，建立起完善的养老保险制度。德国养老保险的相关法律规定十分完善，在完备的法律规定下，养老保险资金筹集、管理与监督分工明确，规范有序。我国也应该及时将养老保险制度法制化、规范化，形成兼顾公平与效率的养老保险体系。

建立统一的养老金征收、给付、管理体制。德国养老保险的实际征缴、给付和管理有序有效。我国也应该对养老保险征管方式进行改革，建立统一征收机构，并分层次、分地区、分种类建立养老保险管理机构，协调各省市、各层级的养老保险资金管理，以保障养老保险体制的良好运行。此外，可以建立统一适用的养老保险编号，在全国设置统一的养老保险网络管理，利用现代化的养老保险系统，实现在人口迁移的时候，可以顺利地从主管养老保险机构获得依据法律规定计算的、与工作年限相符合的养老金，可以解决区域限制问题，促进养老保险体制的融合统一。

统筹全国，设立过渡政策。与德国统一时东西部差异较大类似，我国省份之间的经济状况存在较大差异，因此，在设置统一的养老保险体制的情况下，需要考虑地区特殊情况，实行过渡政策和经济建设支持。在过渡时期内应该多关注体制内人员、已退休人员以及弱势群体的待遇问题，实行信任保护；应该在转型的时候根据各地区的人数和实际缴纳的情况进行缴纳和给付标准设定，逐步统一标准。

加大财政补贴和转移支付。德国政府要求西部每年向东部进行转移支付，以支持东部经济建设；在设置统一缴费率的情况下，也需要通过西部向东部转移支付来填补养老保险资金的缺口，稳定社会，实现社会公平。我国养老金的地区差异化明显。例如，部分省份盈余趋势显现，也有一些省份的基本养老保险资金当期收不抵支，且规模有扩大的趋势，由财政拨款的方式保证养老金的支付。这就需要协调发展经济，改善中西部的经济环境，积极探索建立惠及全民的养老保险体制，特别关注灵活就业者、农民、弱势群体和贫困人口，为养老保险体系顺利实施提供前提。同时为全国统筹养老保险奠定基础。

总的来说，德国的养老保险体制融合是成功的。从德国的经验可以看出，养老保险制度统一目标是毅然决然的，但是这个过程是渐进的，需要财政转移支付和过渡缓和政策来支持这个目标顺利实现。（四川大学外文学院刘丹对本文有贡献）■

作者单位：复旦大学经济学院、欧洲问题研究中心

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