社保改革需要讲策略

■文／陈仰东

社保改革需要讲策略

■文／陈仰东

陈仰东曾任大连市社会保险经办机构负责人、大连市社会保险学会会长，现任大连理工大学兼职教授、东北财经大学客座教授、人社部社会保障研究所客座研究员、清华大学公共管理学院特聘资深研究员。

今年是中国人民解放军建军90周年。在党领导的艰苦卓绝的革命斗争史上，南昌起义以党领导的军队敢于向国民党反动派开第一枪而彪炳史册。实践已经证明，南昌起义最后失败不是方向问题，而是策略问题。在当时敌我力量对比悬殊的条件下，正确的革命策略应该是建立农村革命根据地，走农村包围城市最后武装夺取政权的道路。可见，革命要取得成功，不仅方向要正确，而且策略也要正确。社保改革也是同样的道理。

广义的策略是包括多种解决方案在内的战略谋划，狭义的策略是指完成任务的道路、方法和技巧。在改革方案中，目标和路径是基本要件。目标就是改革方向，路径就是改革策略。与目标比，路径是非常具体却是非常关键的政策。说具体，具体到容易被忽视，说关键，关键到可能因此而决定成败。

改革策略无处不在。在推进城乡居民养老和医疗保险制度中，均衡化的财政补贴对于实现全覆盖目标而言就是很好的策略。可以说，没有财政补贴政策就不会有全覆盖。在整合居民养老保险时缴费实行多档制，在整合居民医疗保险时实行待遇就高不就低、缴费就低不就高，在机关事业单位养老保险改革中，待遇限高保低，规定较长的过渡期，增加工资，建立强制性职业年金，这些都是必要的改革策略。有人因为职业年金与企业年金之间的细微差异而批评改革步伐还不够大。其实，稳中有进，分阶段推进，根据条件和可能把握改革的力度、广度和深度本身就是一种策略。追溯过往，企业职工养老保险从单位保险转为社会保险时，明确宣布老人老办法、新人新制度，对“老人”和“中人”实行视同缴费年限的政策，承诺视同缴费年限的相应缴费由政府负责，用几十年时间逐渐消化转制成本。在改革职工劳保医疗、公费医疗时，规定离休人员待遇不变，对退休人员实行免于缴费且适当多划个人账户资金的照顾政策，也许在今天看来不如“一刀切”爽快利索，殊不知如果没有这些策略，改革很难取得成功。类似的改革策略不仅对参保个人，对政府也一样。在实施省级统筹时，一般要求从改革之日起上解和下拨基金，对原积累的基金管理方式原则上不变，这种做法被业界称为先改增量不改存量，等等，都是讲策略的表现。

但在现实中有轻视策略的倾向。如失败后会从策略上找原因而在成功后忘了从策略上总结经验。有的学者比较关注理念和目标，认为策略是方法与技巧问题，没那么重要。国内外的社保实践证明，策略非常重要。这是因为：第一，任何改革都是利益调整的深刻变革。在一场具体的改革中，各方利益得失的程度并不完全相同。社会保障自身具有再分配功能，利益调整力度必然更大。第二，人们对某项改革的态度更多出于自身利益的考量，而不是根据改革的必要性重要性作出判断。第三，改革的实施和效果取决于社会接受程度。得不到大多数群众支持的改革不可能成功。不要天真地以为目标正当群众就一定拥护，改革就一定可行。

我国30多年社会保障改革整体平稳有序，并没有像一些国家那样出现激烈的社会冲突，一个重要经验就是始终坚持正确的改革方向和正确的改革策略并重。在设计社保改革方案时不仅有明确的改革目标、原则、指导思想，而且有清晰的改革路径和为了实现目标所必须的具体政策、策略，以化解阻力，增进共识，确保改革的可行性。我们之所以能够做到，因为凡在全国范围推进的重大社保改革都是在一些地方实践探索积累了经验后才慎审展开的，这就是治国理政能力吧。■