地方政府融资平台的发展与相关政策解读

周碧君

【摘要】本文以地方政府融资平台的发展为脉络，解读2014年以来出台的几项重要政策，并展望地方政府融资平台的转型方向。

【关键词】地方政府融资平台 监管政策 转型发展

上世纪九十年代，地方政府融资平台在城镇基础设施建设需求强劲而地方财政资金有限的背景下应运而生，作为地方政府的一种融资方式，对我国城市化建设贡献了重要力量。近年来，随着中央及各部委加大地方债务监管力度，政府融资平台发展面临新的发展阶段和挑战。

一、地方政府融资平台的概念

根据财政部《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[20lO]412号文）对地方政府融资平台的定义：地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并擁有独立法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司（如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等）和行业性投资公司（如交通投资公司等）。

二、地方政府融资平台的发展过程及近期政策解读

（一）第一阶段：1997年2003年——初期阶段

1994年实行的分税制改革重构了中央与地方政府之间的财政关系，财权向中央政府倾斜，而事权向地方政府下放。地方政府承担着基础设施建设的压力，地方建设性融资需求快速增长。而《中华人民共和国预算法》（中国人民共和国主席令[1994]第21号）要求地方政府预算收支平衡，不列赤字，并且不能直接向银行借贷或发行债券。地方政府的融资渠道十分有限。

在收支压力之下，地方政府及其所属部门陆续出资成立投融资平台公司，通过融资解决地方财政资金的短缺。

（二）第二阶段：2003年2008年——平缓阶段

由于中央财政政策由积极转为稳健，地方政府融资平台经历了一个短暂的调整期。

（三）第三阶段：2008年2010年——鼎盛阶段

2008年，面对金融危机和复杂的国内外经济形势，中央实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，融资平台成为地方政府筹集建设资金的重要融资手段。2009年3月，央行与银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”文件发布后，地方政府融资平台在全国范围内加速组建。仅2009年的新增数量就达到了2000多家。

（四）第四阶段：2010年2014年——规范阶段

由于地方政府融资平台举债规模迅速扩张，运作不够规范；地方政府违规或变相担保，偿债风险日益加大；部分金融机构对融资平台信贷管理较为松散。2010年国务院颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）对融资平台进行清理和规范，对公益性、经营性融资平台进行分类管理。

（五）第五阶段：2014年至今一转型阶段

2014年10月国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）中明确，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借，并赋予地方政府依法适度举债的权限；剥离融资平台公司作为政府性融资的职能。43号文出台及随后2015年1月新《预算法》的实施，促使各类型融资平台开始市场化转型。

虽然43号文从一定程度上遏制了地方债务的过快扩张，但随之产生了一些新问题：第一，融资平台承担政府性融资的角色依然存在，债权人依然相信融资平台背后有政府财政实力作为“隐性背书”。第二，新增的地方债难以满足地方政府的资金缺口。第三，在稳健偏宽松的货币政策带来收益率下行的环境中，金融机构面临严重的“资产荒”，2015年下半年以来，很多金融机构开始加大对地方政府融资平台的融资支持。

2017年是从金融风险到地方债务风险的“防风险之年”。5月3日，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号文），提出了六条地方地方举债融资的要求：“全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作”，并明确了相关工作应当于7月31日之前整改到位；“切实加强融资平台公司融资管理”，主旨在于加强融资平台的市场化运营；“规范政府与社会资本方的合作行为”，明确PPP在地方政府融资中的“前门”地位，避免“变相举债”的发生；“进一步健全规范的地方政府举债融资机制”，再度明确地方政府的唯一举债途径是在限额内发行地方政府债券；“建立跨部门联合监测和防控机制”，联合监管机制的建立一方面有望将“地方融资平台”的范畴和边界统一化、规范化，另一方面将进一步打击融资平台的“非市场化”融资行为；“推动各级地方政府债务信息的公开化”，未来有望获得更多的数据支撑。

50号文对地方政府融资行为做了一次较为全面的概括，六部委联合发文意味着融资监管的进一步升级。第一，打破了政府对融资平台的隐性背书。第二，追责更明确——此前财政部针对一些省份的融资平台违规的情况已经做了相应的处理，但50号文追责更加严厉，同时给了整改期限。第三，规范政府融资“前门，_第一个方向是PPP，并且严禁通过PPP合作进行变相举债；第二是地方政府可以通过设立或参股担保公司的形式，对地方企业提供融资担保服务。

2017年6月2日，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预（2017）87号）。87号文作为前述50号文的补充，从政府购买服务的流程角度出发进行规范，要求政府购买服务需符合“基本服务”、“纳入指导性目录”、“先有预算，后购买服务”三个基本原则，并对相关服务范围列出负面清单；此外，“购买主体签订购买服务合同，并当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排”，这表明政府购买服务项目的期限最长为3年。87号文明确严禁将建设工程打包作为政府购买服务项目，因此政府融资平台假借与政府签订的政府购买协议向金融机构申请融资的方式受到了限制，这将有效的避免政府变相融资增加地方隐形债务的风险。

三、地方政府融资平台的发展展望

（一）地方政府融资平台的转变

随着地方政府融资平台依靠传统业务模式生存的空间越来越小，加快市场化转型乃大势所趋。笔者认为地方政府融资平台的转型方向有以下三点：

第一，谋求业务转型，如转型为投资控股型企业。

第二，综合性融资平台拥有先进的施工和建设技术、丰富的项目运营经验并且熟悉当地情况，可以以社会资本的身份参与PPP模式，继续发挥优势，为地方经济可持续发展做贡献。

第三，地方政府融资平台在污水处理、供水、供电等公共事业方面具有丰富经验，可以转型为公共服务类企业参与政府购物服务项目。

（二）地方政府融资平台与地方政府合作方式的转变

首先，从政策导向上看，财政部希望融资平台以合规的PPP或产业基金等方式与地方政府共同进行项目建设。其次，某些融资平台可转型从事与政府相关的经营性业务，比如经营地下车库、开发基础设施和交通设施沿线存量地等，不再完全是公益性。

（三）银行与融资平台合作关系的转变

银行对融资平台的授信更加审慎。一方面是前述多项发文明确要求各地方对融资平台进行清理，另一方面是没有了政府承诺函等明确的保障，银行出于自身风险控制要求，收缩与融资平台的合作。银行与融资平台合作方式的转变可能有：其一，表内贷款方面，部分银行将根据流动资金贷款的宽用途特征，对该类项目或地方平台进行流动资金贷款；其二，非标业务方面，租赁公司和信托公司相较银行表内授信具有宽授信特征，融资平台可以寻求与他们合作。其三，87号文在棚改和扶贫等项目上是有豁免的，因此符合规定的棚改和扶贫项目作为政府购买服务的融资或可不受影响。

地方政府融资平台公司作为地方政府推进城市基础建设的平台而诞生，新的时代之下，他们的历史使命并不会终结，而是通过转型获得新生，成为真正意义上的城市服务者。endprint