国家自主创新示范区管理体制改革评析——兼论对郑洛新国家自主创新示范区的启示

王锋

(河南财经政法大学,河南 郑州 450046)

国家自主创新示范区管理体制改革评析
——兼论对郑洛新国家自主创新示范区的启示

王锋

(河南财经政法大学,河南 郑州 450046)

国家自主创新示范区的规划建设对于促进我国科学技术进步和创新机制的发展具有十分重要的意义。在对我国部分自主创新示范区的基本情况、管理体制改革实践等方面进行系统介绍的基础上，总结国家自主创新示范区管理体制改革对于郑洛新国家自主创新示范区建设发展的启示，并提出健全政策支持体系、优化管理体制、强化协同机制等建议。

自主创新示范区；政策体系；创新要素；创新平台

一、国家自主创新示范区的做法及特点

(一)国家自主创新示范区的基本情况

当前，我国已经先后建立了16个自主创新示范区。本文以其中的苏南、东湖以及长株潭国家自主创新示范区为例，对自主创新示范区如何全面推进和落实国家创新战略、完善相关政策管理体制和管理机制进行了探索，同时对创新区的空间结构、发展定位、发展目标与发展重点等进行了系统分析。我国苏南、东湖以及长株潭自主创新示范区的发展基本情况见表1和表2。

表1 苏南、东湖与长株潭自主创新示范区的空间结构

表2 苏南、东湖与长株潭自主创新示范区发展状况

由表1和表2可知，在三大自主创新示范区的空间分布中，苏南地区和长株潭地区的自主创新示范园区具有“多核心”的特征，并且在空间规划上采取了“一区多园”的规划和管理模式；与之相比，我国东湖自主创新示范区具有单核特征，并且在规划过程中表现为“一心一轴”的空间分布特点。由此可见，我国创新区发展模式兼顾“一城”与“城市群”两种形式协同发展。在吸收借鉴张江与中关村等自主创新示范区的管理模式与体制改革经验的基础上，我国苏南、东湖与长株潭自主创新示范区在管理体制改革方面进行了先行先试的大胆创新，并且已经取得了较为突出的成绩，为我国其他地区自主创新示范区的建设与发展提供了有益的参考依据。

(二)国家自主创新示范区管理的改革特点

1.完善政策体系，重视顶层设计

自主创新示范区发展的重要内容之一为管理体制的改革与设计，管理体制的改革直接关系到自主创新示范区创新驱动战略实施的成效。当前，我国苏南、东湖以及长株潭自主创新示范区等地，根据国家关于创新示范区的相关要求，不断完善政策体系的建设，同时也对顶层设计加以重视，逐步对区域内部的管理体制进行了大胆创新。

例如，我国东湖自主创新示范区在政策体系与顶层设计方面进行了积极的尝试，制定出相关的管理政策与法规，为国家自主创新示范区的创新战略实施奠定了良好的基础。2015年1月15日，湖北省政府颁布了《东湖国家自主创新示范区条例》，以法律的形式规范了区域内的创新产业发展，为高新技术发展提供了良好的区域环境，形成了对外开放、知识产权、人才支撑、科技金融、产业发展以及创新创业等六个方面的产业发展政策体系。

在示范区规划和建设方面，借鉴和学习了中关村的“一区多园”管理形式，在核心创新区域之外建立了相应的特色园区，同时，这三个自主创新示范区分别成立了领导建设小组和科技创新研发小组，强化顶层设计，推进区域内的创新驱动发展和多元化发展。

2.改善服务环境，推进制度优化

我国苏南、东湖与长株潭自主创新示范区全面简化了区域内部科技创新审批手续，注重发挥市场在资源配置中的核心作用，不断提高公共服务水平，以推动区域创新要素的聚集与发展。例如，东湖自主创新示范区率先成立了政务服务局，深化了行政体制改革，获得了市级的经济管理权限，对管委会审批进行了统一规划，简化了一百多项的审批流程，同时取消了省级以下行政收费与行政审批的相关费用，帮助自主创业群体减轻了创业负担。

3.聚集创新要素，促进人才发展

东湖自主创新示范区是我国第二大智力密集地区，为了能吸引和留住高层次人才在此落户创业，在借鉴了张江和中关村创新区人才政策的基础上，优化政策支持体系，吸引高层次创新创业人才。例如，2015年，武汉市率先发出了“城市合伙人”的邀请函，吸引了一大批海内外精英人才。在此基础上，武汉市还加大政策优惠力度，拓宽人才邀约范围，优化经济、政治与文化等方面的支持方式，为人才特区的建设提供了较为完善的生活、服务与激励保障措施。江苏省也将苏南自主创新示范区作为人才改革的实验和示范区，放宽区域紧缺人才的引入条件，加强区域内部专业技能人才的培养，对人才资金资助的方式进行了创新性调整，为科研人员在科研院所、高等院校以及企业之间的流动创造条件，推动了区域的整体发展。

4.打造创新平台，协同发展机制

科研院所与高等院校汇聚了大量的高层次创新性人才，掌握着先进的科技文化知识，承担着为经济社会发展培养所需人才的重任，为国家科学技术的创新与发展提供了人才、技术和知识等方面的动力。科研院所与高等院校所创造的知识技术需要政府的支持和企业间的合作，才能转化为具有实际应用价值的生产力，这就需要打造政府、企业、科研院所与高等院校间的协同工作机制，以促使创新要素流动速度的提升，从而有效缩短科研成果转化为现实生产力的时间周期。基于此，东湖自主创新示范区出台了一系列配套政策，积极鼓励具备一定基础条件的高校教师积极参与创新创业，并给予新兴产业技术研究院的建设与发展提供科学的政策指导。长株潭自主创新示范区也出台了相应的政策，对于区域内部大型科研仪器的开放和共享作出了规定，鼓励区域内科研院所进行改制，建立以市场为导向的技术创新机制。东湖自主创新示范区重视提升内部企业自主创新能力，建设了地质资源、光电和生物资源等多个工程研究院，形成了较为开放和完善的区域创新网络发展体系，区域内部联盟的数量超过40家。

5.创新区域环境，营造创业氛围

创新国家自主创新示范区的区域环境，对于营造良好的区域创业氛围具有十分重要的意义。对此，我国东湖自主创新示范区出台了相关政策，全面支持互联网在线创业服务平台的建立，同时鼓励高等院校的应用科技类青年教师与科研人员参与到区域产业发展当中，参与到东湖自主创新示范区的发展与建设当中。长株潭自主创新示范区制定了创新创业区域工程行动计划，包括鼓励发展创业苗圃、创业咖啡以及众创空间等，这些环境和氛围的营造，对于长株潭创新区创业服务与创业空间的发展起到了积极的助推作用。

二、国家自主创新示范区改革经验对郑洛新国家自主创新示范区发展的启示

(一)建立健全创新区政策支持体系

自主创新示范区的建设与发展是一项较为复杂的系统工程，积极借鉴先行自主创新示范区的宝贵经验，结合当地区域经济社会发展现实，建立健全创新区的配套政策体系，对于推动郑洛新国家自主创新示范区的发展具有积极意义。

1.建立健全创新区政策体系

完备的政策和法律体系能够为创新区的发展提供有效的保障，在《中共河南省委河南省人民政府关于加快推进郑洛新国家自主创新示范区建设的若干意见》的基础上，河南省先后出台了《郑洛新国家自主创新示范区考核评价暂行办法》《郑洛新国家自主创新示范区2017年度创新引领型企业专项行动计划》《关于深化郑洛新国家自主创新示范区重点领域科技体制改革实施方案》等政策文件，对创新示范区的引导和支撑作用已初步显现。但从历史经验和郑洛新地区的实际发展情况来看，相关支撑政策仍显不足，仍需因地制宜，出台一系列有针对性的、全方位的配套政策。

2.强化部门之间协调机制

从空间布局来看，郑洛新国家自主创新示范区覆盖了郑州、洛阳以及新乡三个地区。

郑洛新城市群集中了河南省最优势的工业基础和科技资源，在科技创新方面具有得天独厚的优势条件，但三个城市所属的不同区划，又使得自主创新区在资源调配和共享等方面存在一定的劣势。因此，郑洛新国家自主创新示范区需要在强化区域创新一体化布局方面进一步加大政策引导力度，探索建立经济发展权与区域行政管理权相分离的双重管理体制，打破行政区域规划对于创新示范区发展方面的制约因素，同时，通过制定相关政策、建立协调沟通机制等手段加强各部门间的合作，有效减少政策壁垒，以推动自主创新示范区的健康和可持续发展。

(二)优化创新区的管理体制

1.建立创新区议事和督导机构

以政府为主导，建立涵盖相关专家、中介机构、科研院所和创新企业等各方共同参与的议事和督导机构，在政策制定、发展决策等方面，形成科学合理的意见和建议，同时，督促各项政策的有效落实，助推创新示范区的健康发展。

2.探索“一区多园”空间拓展新模式

郑洛新国家自主创新示范区可以积极借鉴东湖、张江以及中关村等创新区的发展模式，结合本地经济社会和区位优势，优化现有物理空间，打造产业发展核心区，建立具有区域特色的专业园区，从而提高集中集约集群发展水平，发挥郑洛新国家自主创新示范区的龙头带动作用，增强对河南省内其他地区的辐射带动功能，达到拓展区域辐射范围的目的，最终提升区域科技创新和经济发展的水平。

(三)强化创新区的协同机制

1.优化协同创新发展平台

通过建立“产学研用”的协同创新发展平台，有效调配区域内的科研知识、技术成果、人才资源、信息资源以及资金等各方面的资源，形成资源共享，协同发展的良好局面。一是发挥高等院校和科研院所在平台中的创新优势，依据发展目标，采用协同创新的思维，与企业、科研院所融合优势和资源，在确认各自利益范围与责任边界的基础上，进行科学研究和技术开发创新，提供科技产品和服务。二是重视优化创新服务模式，政府单位主动上门、轮流坐岗，开展政策宣讲、增值服务、能力培养等服务项目，为企业提供“一站式”创新创业综合服务。

2.完善科技成果转化机制

从当前我国自主创新示范区运行实践来看，科技创新转化率存在差异化分布特点，北京中关村效率值远远超出了其他示范区，上海张江、天津滨海和合芜蚌三个示范区科技创新转化率处于相对有效的水平附近，而武汉东湖、深圳、长株潭和苏南4个示范区，科技创新转化率较低，虽然有很大程度的提升,但仍存在进一步改善的空间。因此，如何采取积极有效的措施，完善科技成果转化机制，建立起科技成果与企业生产间的供需纽带，切实提高科技成果的转化速率，是科技创新示范区建设发展中需要进一步解决和提升的问题。在此方面，郑洛新国家自主创新示范区也做出了一些有益的尝试，如通过解放军信息工程大学与汉威电子之间的合作，逐步建立起了具有一定竞争力的产业龙头与产业集群。

3.完善区域开放合作机制

紧密围绕“一带一路”、郑州航空港经济综合实验区、河南自由贸易区等，不断完善区域开放与合作机制，鼓励区域内各地方政府的对外合作，加强与外部人才和资源之间的交流，以合作的形式提升在全国范围内经济领域市场发展中的资源获取能力与发展地位。

(四)创建人才创新聚集区

同我国东南沿海地区的发达城市相比，郑洛新国家自主创新示范区缺乏明显的区位优势，因此在吸引和留住人才方面需要制定更加完善的人才政策，提升人才聚集能力。

1.转变区域人才发展观念

坚持“以人为本”的发展理念，将人才作为区域创新发展的关键因素，在加大外部高科技人才引进的同时，注重本土人才的挖掘与培养，尤其是既具有较强的科技创新潜力又具备优秀管理能力的复合型人才。同时，加大对省内各地区主要高等院校发展的政策扶持，加强同国内外知名高等院校和科研院所间的合作，为区域内人才培养和发展提供良好的基础环境。

2.构建创新型人才培养机制

如何使科技创新区在经济新变局中更好地把握机遇、从容应对，加快提升自主创新能力是关键，其中，人力资源是核心。因此，应当高度重视人才的决定性作用，建立健全科学的人才培养机制，切实提升创新型人才的培养质量。一是要重视创新型青年人才的培养，改革传统教育方式，立足创新实践，不拘一格选拔使用青年人才，为他们脱颖而出提供广阔的舞台；二是加强校企间的深度合作，建立产学研相结合的创新型人才培养机制，将高校优势学科与科技创新示范区的优势产业紧密对接，在产业提升改造的环境中以产学研相结合的形式培养创新型人才，推进人才培养模式的创新。

3.完善创新型人才引进政策

建立和完善与市场发展相适应、同国际相接轨的人才发展战略。作为内陆科技创新示范区，郑洛新国家自主创新示范区在高端人才吸引力上缺乏先天性优势，因此，应紧密结合当地实际发展现状，充分吸纳苏南、东湖以及长株潭等创新区人才引进经验法，有针对性制定出台更加具有吸引力的人才引进政策、人才服务保障政策，重点加强对于高层次人才以及人才团队的引进力度。同时，为创新型人才的团队建设、项目申报以及创新创业等方面提供绿色发展通道，简化程序，建立起长效发展机制。

(五)优化创新区发展环境

当前，郑洛新国家科技自主创新示范区自批复建立以来，采取了一系列积极的措施，努力为区域创新生态体系创造良好的发展环境，在以下几个方面进行了积极探索。

1.打造服务型政府，完善税收政策

对项目申报和审批的环节进行改革，简化流程，构建“一站式”服务模式，同时加强区域基础设施的建设，为创新区的发展提供优质的配套服务。同时，在财政资金上也应给予较大支持。一是积极做好财政服务，财政投入要向创新示范区倾斜，通过加大政府投资力度，设立专项资金等形式，支持示范区建设；二是通过完善税收政策、减免部分税收等多种方式支持示范区企业发展。

2.加强知识产权保护，推动科技金融结合

制定相关政策法规，加大郑洛新国家自主创新示范区的知识产权保护力度，严厉打击侵犯知识产权的行为，为示范区内企业的健康有序发展保驾护航。同时，采用多种举措，积极提升企业创新积极性，解决科研经费投入不足的问题。一是综合运用股权投资、风险补偿等多种投入方式，带动社会资本向科技创新链的各个环节集聚，形成“投、保、贷、补、扶”的立体创新投入体系；二是积极拓宽融资渠道，广泛吸收和接纳民间投资资本作为区域创新发展基金；三是通过先行先试的方式推动科学技术与金融领域方面的创新结合，例如引进互联网股权众筹的融资机制，成立创投银行，搭建多层次科技金融服务体系。

[1] 高冉晖.“新常态”下苏南国家自主创新示范区建设研究[J].科技进步与对策，2015(8):29-32.

[2] 杨青，吴祥，石慧霞.东湖国家自主创新示范区“一区多园”产学研深度融合协同创新机制研究[J].科技和产业，2015(12):86-89

[3] 周洪宇.国家自主创新示范区创新能力比较研究：以北京中关村、武汉东湖、上海张江为例[J].科技进步与对策，2015(11):34-38.

[4] 杨青，张凯雷.东湖国家自主创新示范区“一区多园”管理体制创新研究[J].科学技术与创新，2016(1)：9-12.

[5] 徐顽强，陈涛，吕露.东湖国家自主创新示范区人才激励的长效运行机制[J].科技管理研究，2013(1)：150-157.

AnalysisonManagementSystemReformofNationalZoneofIndependentInnovationDemonstration

WANG Feng

(Henan University of Finance and Law, Zhengzhou 450046, China)

The planning and Construction of National Zone of independent innovation Demonstration is of great significances to promote the development of scientific and technological progress and innovation mechanism in China. On the basis of the basic situation and the management system reform practice, the paper puts forward Such suggestion as the policy support system, to optimize the management system and strengthening the coordination mechanism.

independent innovation demonstration area; policy system; innovative elements; innovation platform

2017-09-21

王锋(1963—),男,河南新乡人,河南财经政法大学助理研究员,研究方向为法律及行政管理。

F20

A

1008—4444(2017)05—0039—04

(责任编辑：袁宏山)