网格化管理的再思考

杨宗辉, 田 野

(中南财经政法大学 刑事司法学院, 湖北 武汉 430072)

党的十九大提出要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，加强预防和化解社会矛盾机制的建设，着力打造共建、共治、共享的社会治理新格局的新目标新要求，为我们在新时代继续推进社会治理活动提供了根本遵循。网格化管理是社会治理方式的重要嬗变，它打破了我国建国初期所确立的以单位制和街居制为主要特征的传统社会管理双轴体制，借助于现代信息技术系统，通过数字化、网络化的技术手段收集社情民意，通过对数据进行分析和整合，从而更好更快地了解民众需求，达到提升公共服务与管理的效果。不仅如此，在网格化治理过程中，国家通过适度让渡部分权力，引导社会各阶层和社会力量有序进入社会事务治理进程中，能够有效调动社会各主体参与管理社会事务的热情，激发社会活力和创造力，进一步拓展我国公民依法行使民主权利、管理公共事务和公益事业的渠道，强化我国基层社会自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能，因而，网格化管理是提升社会治理水平重要载体和不可或缺的手段，对实现“党政善治、社会共治、基层自治”目标无疑具有重要的现实意义。

一、网格化管理运行的现状

网格化管理作为一种新型社会治理方式，“兴起于公共管理难题、基层维稳压力、管理技术革新等综合推动”，在上海、北京等城市作为首批试点单位试行取得良好效果的同时，这种先进的社会管理与服务经验迅速向全国推广，得到了人们越来越多的认可。以湖北省为例，在中央作出加强社会网格化管理的部署后，湖北省于2004年左右积极推进城乡一体网格化管理体系建设的试点，形成了“一本三化”的宜昌城市市区网格化管理模式和以鄂州、宜都为代表的农村网格化管理经验，探索出一条创新社会治理、加强基层基础建设的新路子，取得了良好的效果，形成了独特的湖北经验。

(一)构建科学精细的管理服务体系

创建网格化管理，是解决当前我国社会管理过程中存在的薄弱环节、促进社会精细化管理和服务的重要方式。而网格化管理本身，是一项复杂的系统工程，它需要以科学精细的管理服务体系或网络作为重要依托，借助网格理念和现代信息技术手段，才能达到预期效果。湖北在推行网格化管理时，对城乡管理服务单元进行科学划分，这是网格化取得良好成效的基础。具体而言，依据“两个标准”的规定，按照“因地制宜、街巷(组、塆)定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，合理划分城乡网格。截至2014年3 月底，“全省已配备网格员118262 名，已配齐网格员的村居数为22525 个(占村居总数的83%)，武汉、十堰、荆州等十二个县市的网格员已全部配备到位。为加强网格化的管理和服务，在对网格划进行合理划分的基础上，配置专职网格员和志愿网格员“专兼结合”的网格服务队伍，负责信息采集、矛盾化解、民意收集等日常管理工作。

(二)打造衔接有序的综合服务管理平台

在网格化建设的过程中，需要以基层群众的需求为目标，通过整合社会资源，打破信息孤岛，建立城乡一体的网络化对接平台，实现网格之间的互联互通，数据之间的无缝对接，以便更快更准把握社情民意和公众需求，为政府更好地进行社会管理和服务提供重要参考。针对当前我国社会“条块结合”的组织结构中，横向各职能机构协助不足、政出多门、缺乏沟通与协助、解决矛盾效率低下等问题，湖北省在整合现有党群服务中心、社区便民服务站等资源的基础上，强化信息主导优势，在全省范围内推进光纤网络入村入社区工程，建立了纵向之间县、乡(街道)、社区、网格三级平台。与此同时，利用信息化手段，整合横向之间公安、民政、人社、司法等30多个部门数据，建立了部门较为齐全、功能较为完备的综合服务管理平台系统，实现了网络平台的互联互通与资源的共享共用，当前，“全省共建立县市网格化服务管理平台139个，乡镇(街道)平台1242个，社区(村)平台19820个”，网络化的数据大平台的互动互联，促进了政府机关横向之间的联系和协助，有助于各部门之间形成治理基层社会的合力，极大提升了基础矛盾化解、治安防控和社会服务管理能力。

(三)强化基层社会网格管理的事前预防功能

加强基层社会网格化管理的效能，促进基层社会矛盾有效化解，强化源头治理，不仅有利于保持基层社会稳定和长治久安，而且对于提升我国社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义，是当前各界关心的重大课题。湖北在基层网格化管理的过程中，注重依托网格化服务管理平台，广泛收集社情民意，深入了解基层社会民众生产生活，从而促使政府在制定关系民生事项的决策上有的放矢，更具针对性和科学性；同时，在深入推进政府行政审批制度改革的基础上，将政府提供的公共服务内嵌于网格化中，从而实现了人力下沉、服务下倾，促进了各个职能部门的服务在基层的精准接力和延伸扩展，取得了良好的效果。另一方面，利用网格化管理实现社会矛盾的精细化管理和源头化解，通过加强人民调解员的业务技能培训、实行法官驻网格、规范行政调解行为、扩大行政调解事项范围等方式，构建基层大调解格局，并借助已经组建覆盖全省的县乡村三级网格化平台，实现了人民调解、行政调解和司法调解“三调联动”和网上的无缝对接，基本实现了小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交的良好治理格局。

二、网格化管理运行中存在的问题

网格化管理模式在全国范围内的推进和创新开启了社会治理新路径，进一步提升了我国社会治理体系和治理能力现代化。但网格化管理实体化运作过程中，也存在着功能定位上的偏差、自治空间不足、组织结构不畅、人员履职能力不足等方面的问题，制约了网格化管理功能的发挥，影响了社会治理的整体成效。

(一)网格化管理功能定位上出现偏差

社区或乡村作为公民生活的基本单元，其体现的应该是公民自治原则下的自我管理、自我服务与自我监督。基于维稳之需，行政力量迅速渗入基层群众自治领域，社会管理力量的行政化得到了空前扩展，这种过度维稳和管控思维之下所进行的网格化管理“不仅带来了行政层级的增多、管控成本的增加，更是压缩了基层社会的自治空间以及公众的参与热情”。作为城乡社区治理的重要手段——网格化管理，其基本功能本应定位于便于民众表达诉求，交流和沟通的重要平台，作为政府了解社情民意，知晓民众需求的一种途径和载体。但在2005之后，网格化管理逐渐脱离了预设目标， 网格开始与以“维稳” 为主要目标的社会管理体制改革相结合，“其应用范围不断扩大， 开始扩展到党的建设、工会、妇联等领域，并延及其他行业的管理，网格开始作为社会管理的一个重要层级而发挥作用”。

从湖北省网格化管理的实践来看，网格化管理在各地市州也普遍存在着重管理轻服务的现象，网格管理的综治维稳特征显著。诚然，社会管理关系着良好社会秩序的实现，与每个人的生命、财产安全息息相关。特别是在当前我国构建和谐社会的大背景之下，运用网格这一技术性、数字化、现代化手段，能够达到维持基层社会良好秩序的作用，然而，在一味强调维稳思维之下，网格化管理被赋予了越来越多的行政职能。各社区、村镇网格员在实际工作中，其重心逐渐转向于管理而非服务，网格管理的初始定位从密切联系群众与群众沟通交流异化为加强对基层的控制，保持基层稳定的手段，从而陷入因为维稳而维稳的线性误区。更为严重的是，网格化管理定位的异化，网格被视为包治百病的良药，也导致了网格管理承载了日渐繁多的目标，一种“无限社区”与“全能网格”的想法正从思维转化为现实，而其结果是网格承载的目标越来越多，网格员已不堪重负，原本自治的基层社区也失去了自治的空间，压缩了基层民主的建立。“一开始就赋予网格化管理太多的职能反而会使网格化管理难以顺利推进，甚至夭折。”

(二)网格化管理过程中自治力量薄弱

现代治理理念注重人民本位、权利本位和社会本位，要求构建有限政府，谋求在基层治理过程中多主体共同参与，协调配合，形成基层治理的良好合力。在基层社会管理与服务中，作为社区的主人，社区居民应该是基层自治与管理的重要主体之一。社区等基层社会作为人民群众生活、生产的重要场所，其体现的应该是我国社会主义制度之下的基层自治与基层民主。它要求在基层通过发挥基层民主，汇集民智民策，让人民直接或间接地参与到基层自治中来，从而达到基层人民自我管理、自我服务与自我监管的良好目标。因而，在基层社会，无论哪种治理模式和措施的施行，都应保障和体现基层自治和人民群众的自治主体地位，同时积极吸纳社会组织或部门等社会力量参与，从而更好地保障人民当家做主地位的实现，这一目标不可动摇。

基层民主权利的实现有赖于党的领导，政府在社区建设中需要制度规范、财政支撑、业务指导等发挥难以替代的作用。政府行政力量的介入不仅推动了网格化的迅速成型，充实了社区治理的力量，一定程度上还缓解了居委会或村委会长期存在的“上面千条线，下面一根针”的力量匮乏困境。但基于政府维稳的需要，在网格化管理的实际运行中，其已偏离了原设的服务功能，网格管理的行政化色彩越来越浓，网格管理承担着诸如计划生育、综治维稳等行政职能，行政力量的增长势必导致基层社区自治力量的薄弱和自治空间的压缩。

在当前行政主导模式之下，因为群众参与网格管理缺乏有效平台，对网格化管理的流程、意义、途径和方式缺乏了解，不愿参与其中；或者因为参与的内容和形式有限且单一，更多局限于诸如听取网格化管理的部署、安排、总结汇报等非实质性事项。“一些与自身利益密切相关的社区公共事务的决策以及社区公共权力的运行过程等等，居民连最起码的知情权都难以得到有效的保障，更别提发言权、参与权和监督权，严重挫伤了社区居民参与网格化管理的热情。”

(三)网格化管理的组织结构有待优化

在我国当前体制之下，社会管理实行的是条块结合的组织结构。在纵向关系上，呈现的是自上而下的线性关系。由于强大的行政力量的推动，能够保证国家相关政策、措施从中央到地方“一竿子插到底”，一定程度上保证政策执行的畅通与快捷。在横向关系上，由于各职能部门权力界限不清，职责不明，各部门在日常社会管理中，一方面出现了政出多门而基层不知所措的尴尬现象，另一方面，各部门各自为政，彼此之间缺乏有效沟通与良好协助，资源整合力度不够，社会管理效果欠佳。作为社会管理触角在基层延伸的重要载体——网格化管理也难逃这种制度带来的种种弊端。

在建立的初始，网格化管理试图借助网络信息管理服务平台，从而淡化基层管理的过度行政化，打破各职能部门之间的权力壁垒，通过资源整合，达到精细管理服务民众的良好目的。而实际情况是：在纵向关系上，网格化管理服务体系仍在传统的科层体系中运转，从发现问题到解决问题，由相关部门直接负责。民众诉求信息需要自下而上、层层推进，才能加快解决的速度；而逆向推进行政部门解决问题的力量十分薄弱，导致网格管理服务的纵向沟通难以顺畅，容易造成社会管理流程滞胀现象。在横向关系上，不少职能部门缺乏大局意识，过多强调本部门的传统利益和传统职权，很少关注条块关系，而社会管理问题往往比较复杂，一个问题的解决可能涉及到多个职能部门，因缺乏沟通与协助，各部门之间往往相互推诿，出现踢皮球的现象，基层网络平台中积压的的问题过多，群众诉求难以及时获得有效解决，网格管理运行中存在着纵向线性管理过强、横向协助不足、开放性不强、职能碎片化严重等问题。各部门之间的各自为政，不利于打通管理层次、缩减管理幅度，难以切实整合优化公共服务资源，使之发挥均等效应和聚拢效应。

(四)网格管理员履职能力有待提升

科学合理的网络体系和平台的运转有赖于适格的人员进行日常操作，网格员素质高低、职能分工以及履职尽责的能力将直接影响上述目标的实现。在湖北省当前的网格化管理的实践中，虽有不少的志愿者和社会组织参与其中，但因网格实际上作为政府管理社会三级平台在基层社会的重要延伸，其履职主体主要仍以行政力量为主，而作为能代表民意、也愿意为民服务的人大代表、党代表、政协委员却难觅身影，网格中普遍存在着服务主体错位的现象。所以，网格化管理服务，虽能应对群众的基本生活等浅层次诉求，但却难以应对群众的政治、文化等更高层次权利诉求，更难承担社区居民大量的个性化需求。

在社区这一层面，网格员普遍存在着法律地位不明确、待遇不高、专职化不足、素质较低难以胜任现实工作之需等状况，这就导致了群众对网格员工作的满意度不高，限制了网格化管理功能的发挥。具体而言：第一，在身份上，网格员往往由社区、村两委干部兼任，他们既要承担网格监管中心交付的各项任务，还要完成基层社会管理的职责，同时被迫承担了政府很多的行政管理职能，这就导致网格员不仅承担了繁重的工作，同时也无法理清社会事务与网格管理之间的界限，工作职能变得模糊不清；第二，网格员由于身份上缺乏明确的法律定位，其工资待遇尚未纳入地方财政，在承担了繁重的网络管理工作之余，其收入却得到不合理的保障，其收入略显微薄，严重影响了网格员工作的积极性；第三，网格员的专职化不足，往往由社区或村两委干部兼任，要完成日益繁重的行政工作已疲于应付，面对日益要求精细化、专业化的网格管理工作之时，本身学历相对偏低的社区干部更显力不从心，难以胜任，网格管理工作走形式、走过场的现象较为普遍。

三、完善网格化管理的路径选择

在社会转型转型期，“社会结构分化和利益需求多样化”给基层社会治理带来了极大的困扰和挑战。网格化管理利用信息手段，实现社会治理方面“互联网+”的现代科技与人力资源的相互融合新模式，针对运行中存在的问题我们需要在网格化管理的过程中，沿着“服务型、多元型、自治型”的改革应然方向，着力补齐制度短板，构建我国基层社会共建共治共享的新格局。

(一)转变政府职能提升服务品质

网格化管理的实质仍在于政府借助网络这一新型平台实现行政权力的下沉，推动国家公共服务与管理职能在基层社会中的进一步延伸。然而，为此，在网格化管理之中，我们所不得不面对的一个难题就是如何在政府管理与社区自治存在张力的情况下，去寻求一个平衡点，我们认为，其重点在对政府职能进行再定位，从政府主导转变到政府引导。即“把社区能够进行自治的事务交与社区完成，将政府的角色定位为制度的供给者和仲裁者以及社会秩序和社会稳定的最终维护者，为社区网格化管理建设和发展营造良好的制度环境和宽松的社会环境。”

具体来说：一是推动形成网格化管理大格局。各级党委应当加强对参与网格化管理活动的各类社会主体的组织领导，确保网格化管理这项社会治理活动方向不变、力度不减、措施得当，发挥好网格服务群众、便利群众的功能；各级政府要把强化网格化管理列入重要议事日程，按照“属地管理”和“谁管理谁负责”的原则，督促各相关部门切实履行好职责，积极动员社会力量参与到网格化管理进行中。二是加强财政支撑和政策引导。作为网格化管理的推动者和践行者，政府一方面要为社会网格化建设提供强有力的财政支持，将各级网格管理工作纳入到政府财政预算和支撑框架之内，同时通过税收减免、金融资助等方式积极引导社会资本和民间资本流入网格管理之中，形成多元化的社区网格管理财政支撑系统。三是注重考核和监督等间接管理机制的建立。实现政府职能从主导到引导的转变，并不意味着网格化管理要脱离党委和政府的引导，而是强调政府要抓大局、抓大事，让政府从网格化管理的日常琐事中解脱出来。特别是要加强对网格化管理相关主体的监督和考核，不断创新考核和监督机制，既要注重政府在考核中主体地位，实现对网格化管理的过程监督和动态监督，同时也要注重“自下而上”监督和考核机制的建立，培育群众的主人翁意识，推动网格化管理监督与考核的全面性和权威性。

(二)优化相关机制促进多元治理

为了淡化基层管理的过度行政化、打破各职能部门之间的权力壁垒、整合各部门的职能和资源，重点应当创新机制，协调好条块关系，增加各职能部门之间、行政与自治机关展开更为密切的合作和互动，形成社会治理的共同合力。为此，我们需要着重加强以下两个方面的建设：

一方面，实施组团式服务，促进组织结构的扁平化。从湖北省网格化管理工作中审视，在条块结合的行政管理体制之下，“条”上沟通较多，效率较高，但是在“块”上，各职能部门缺乏信息共享，职责不清、沟通不畅、协助不力的现象较为多见,成了制约我国社会管理效能的重要阻碍。我们必须努力建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理新格局，解决好网格化管理中存在的体制性障碍。为实现这一目标，需要政府的自我重塑，可借鉴浙江舟山的经验，在省、市、县、乡四级政府成立专门的网格化管理办公室，通过整合政府各部门资源，将公安、卫计、社保、综治等相关职能统一到网格化管理办公室，实现网管办对网格化运行的归口管理、统一指挥和日常监督；同时，网格化管理办公室要细化网格管理过程中的相关政府职能部门权力和责任清单，确保各个部门充分履行相关职能；此外，要以强化各职能部门的资源联动为目标，建立以五级组织体系为依托的问题分层解决机制。

另一方面，广泛动员社会力量，提升网格化管理的服务品质。政府要积极转变观念，创新社会治理思路，在推进网格化管理的过程中，不断地整合社会资源，比如以政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，激励引导群团组织、社会组织等各种力量广泛而深入地参与到服务群众和管理国家公务事务中来，逐步形成社会力量与政府的分工协作及良性互动。与此同时，认真践行以人民为中心的理念，依靠人民群众推进社会治理进程，充分调动人民群众参与社会治理的积极性，推动形成网格化管理人人有责、人人尽责的良好局面。

(三)培育自治力量强化基层自治

社区等基层群众自治单元是发扬我国社会主义民主的重要场所，是践行人民当家做主根本原则的重要途径。任何旨在对基层群众自治单元所进行的改革或尝试，都不能偏离于基层民主、群众自治这一目标。特别是在公民需求多元化与社会管理复杂化的背景下，更应当“强调社会的自愈能力、自我调节能力，这将在未来社会治理的实践中开创新的思路”。而网格化管理作为城乡社区治理的重要手段，其基本功能本应定位于便于民众表达诉求、交流和沟通的重要平台，是政府了解社情民意、知晓民众需求的一种途径和载体。然而现实情况却是，网格化管理中行政色彩浓厚，这就在一定程度上偏离了网格化管理的预设目标，未能充分实现我国宪法所赋予公民的基层民主权利。

具体来说：一方面要依照《宪法》及《基层群众组织法》等相关法律法规的要求，积极保障基层社区在管理群众内部事务中的自治权力，将社区居委会等自治组织从繁琐的行政性事务中解放出来；在此基础上，鼓励社区居民、党员及社会组织负责人参与两代表一委员选举，扩大网格化管理工作中民意代表的广泛性。另一方面要积极发展、大力动员社会组织参与到网格化管理中来。社区组织是基层群众参与社区管理，正确表达自身诉求的重要平台，政府要充分认识社会力量在社区等基层单元中进行管理与服务的重要作用与优势，通过政策支持、财政支撑与法律身份确认、法律权利保障等方式，积极引导、培育社会组织承担诸如社区居家养老、社区医疗等部分服务职能，通过制度来保障一般性事务可在社区办理。再次，积极保障基层群众对本区域重大事务的知情权、参与权和监督权，让群众的声音能够得到决策者的重视，同时，促进村、社区“三务”公开，建立新型民主运作机制，多措并举鼓励群众参与到社区治理的各项活动中来。

(四)加强法治保障促进规范运行

人类发展的历史表明，法治因其自身的稳定性、系统性、强制性、规范性等特点，是实现社会善治、确保国家长治久安、保障人民安居乐业的最佳方案，对于维护社会和谐稳定具有基础性、长久性的作用。特别是在推进多层次多领域依法治理的过程中，法治明确了社会治理各主体的角色地位、行为边界和权利义务关系，能够确保社会治理行为依法有序开展，不同层次不同领域社会关系得到规范协调，社会主体的各种利益诉求得到理性表达，因而，法治已经成为实现提升国家治理体系和治理能现代化的重要保障。

针对当前网格化管理的组织架构基本齐全，但在法律制度的跟进方面存在法律尚未对网格化管理的性质、功能、定位予以明确，网格化管理人员的身份地位有待明晰等问题，一方面，要加强立法工作，完善网格化管理的有效制度。着重界定清楚政府的相关职能和权力边界，做好网格化区域划分与人员安排，明确网格化管理的部门、内容、方式和程序等问题，防止政府管理过程中的“错位、越位、缺位”。与此同时，要加强对市民公约、乡规民约、行业规则、团体章程等社会规范制定和实施情况的审查监督，推动形成多层次、多样化的社会治理规则体系，加强行业自治，将那些可以由社会成员通过协商来自我规范或解决的事项交由社会规范或契约解决。另一方面，要加强网格员的选拔、培训与管理。在坚持德才兼备、以德为先的用人原则之下，要以业务建设为导向，选拔高素质、高技能的人才，并要在工作中加强对网格员的业务指导与职业技能培训，实现网格员的专业化、技能化建设。同时，为了消除网格员再就业的后顾之忧，政府应当为他们提供再就业的政策性优惠，例如实现有能力的网格员向两委干部或基层公务员队伍的流动。此外，要进一步明确网格员的职能与责任，通过完善监管、考核与奖励机制，加强对网格员的日常监督与管理，对于表现优秀的，予以一定形式的奖励，对于连续考核不合格的，坚决劝导其离开网格员队伍。