公路建设项目自管模式的提出背景及实施要点

范建闻

摘要：梳理我国目前公路建设管理“项目法人+社会监理”传统模式中监理体制存在的主要问题，并分析问题的成因；然后根据目前公路建设管理面临的形势和发展特点论证实行自管模式的可行性；最后从优化监理工作内容和方式，灵活设置现场管理机构，落实承包商主体责任、完善责任追究等方面提出自管模式的实施要点。

关键词：公路建设；项目管理；传统模式；自管模式

一、传统模式中监理体制存在的突出问题

从制度设计的角度看，我国工程监理带有独立第三方的属性。但在传统模式中，工程监理不可能成为真正的独立第三方，项目法人和工程监理对建设项目都有管理职责，形成了多头管理的局面。随着建设规模的快速增长，投融资方式的变革，传统模式存在的问题日益突出，并突出表现在工程监理方面。

（一）监理的定位不清

现实中，监理的定位既非“獨立、公正的第三方”行使社会监督职能，也非业主雇员代表业主权益，更不是代表政府行使政府监管职责，角色定位不清晰，监理作用难以发挥。各方均对监理工作不满意。调研数据显示，45%的业主单位认为“监理存在越位、缺位、错位等情况”；61%的监理企业认为“收人低、无法全面履行监理义务等”；81%的交通运输主管部门及质监机构认为“监理队伍参差不齐、整体素质不高”。

（二）监理的职责不明

首先，监理与项目法人职责交叉严重，界限不清晰。《公路工程施工监理规范》虽明确监理对工程质量、安全、环保、费用、进度实施监督管理，但实际上，监理主要以工程质量和安全管理为主，费用、合同及进度控制则均由项目法人掌控，监理有责无权；其次，监理与施工单位间责任划分也不清晰，监理人员在质量和安全上权小责大，责权不匹配。

（三）监理的工作重点偏离“咨询服务”的本质要求

当前，监理工作主要以巡视、抽检和旁站为主，已逐步演变为监工或质检员角色，业务性质偏离了“高智能技术咨询服务”的本质属性。调研情况表明，由于施工单位质检体系不完善，目前项目法人普遍将监理定位为施工单位生产的“贴身盯防”，超规范扩大监理的旁站范围、增加监理抽检频率。监理的巡视抽检和旁站工作占比约为70%，技术管理仅占10%左右。某在建高速公路工程长约10公里，需监理填写的质量抽检、质量评定及试验表格已达18.5万张。

（四）监理单位管理不严，队伍不稳定

监理单位管理水平参差不齐，部分现场监理机构和监理人员职责履行不到位。有些监理企业对现场监理机构的管理力度不足，存在以包代管现象，现场监理的考核机制不完善。监理队伍不稳定，人员流动性大，优秀监理人才不断流失。监理工程师专业结构不合理，监理人员施工和管理经验不足，整体素质偏低。高素质人才紧缺，类似项目总监这样的高层次人才十分匮乏。

二、实行自管模式的可行性

（一）我国公路建设管理能力逐步增强

得益于我国交通基础设施的快速发展和世界级重大工程的磨砺，公路建设行业涌现出一批技术力量雄厚、管理经验丰富、管理制度完善、专业人才充沛的大型企业。这些企业具备包括工程监理资质在内的各种专业资质，以及承担工程建设实施、项目管理和工程监理的实际能力。从调研情况看，这些企业要求采用自管模式的呼声很高。

（二）自管模式适应投融资体制改革的方向

当前，交通运输发展面临的投融资环境发生了较大的变化，为更好的发挥政府投资的引导作用，充分利用社会资本参与交通基础设施建设，国务院及相关部门提出要在基础设施建设领域广泛推广PPP模式。这类投资项目的一个重要特点就是减少管理层级、提高管理效能、提高经济效益，因此，自管模式是适应公路建设投融资体制改革发展方向的。

（三）自管模式使管理责任更加清晰

从公路建设管理体制改革趋势看，项目法人责任制将进一步加强。整个项目建设管理的责任主体已经明确为项目法人，质量安全的第一责任主体也明确为施工和设计单位。采用自管模式有利于将项目建设管理的主体责任集中于项目法人，避免项目法人与监理单位职责重叠，责任相互推诿，从而解决我国目前工程监理制度存在的主要问题。

（四）自管模式符合国外建设管理惯例

从国外惯例做法看，先进发达国家均未要求工程建设项目必须设置监理。一般由业主根据工程项目情况和工程质量保证体系规范等，确定对承包人工作的监督检查方式。尽管我国的“监理”是从FICDIC合同条件的“工程师”借鉴而来，但其内涵现已发生较大变化。

三、自管模式实施要点

（一）理解自管模式的内涵

结合自管模式的本质属性与定义，有两个问题需要明确，一是建设管理工作和监理工作的关系；二是监理工作是否必须由具备相应执业资格的人来完成。公路工程监理的工作内容由《公路工程施工监理规范》确定。该规范主要是针对传统模式编制的，规范要求监理在工程质量、安全、进度、投资、进度、环保和合同管理等方面进行监督管理。这些工作本身就是建设管理工作，如果能够完成监理规范中规定的全部工作，那么也就基本完成了大部分的建设管理工作。这说明建设管理和监理工作之间并没有严格的界限，自管模式就是要让这些工作由一个主体负责。自管模式中，监理工作是否必须由具备相应执业资格的人员完成，从管理专业化的角度看，监理工作应尽量由持证监理人员完成，拟采用自管模式的项目法人，应具备足够数量的监理人员。如果不具备足够数量监理人员，可以通过两种方式进行弥补，一是外聘具备相应资质的监理人员；二是选择具备行业认可的相近专业资格人员经培训后完成监理工作，但后一种方式需经相关部门（质监部门）承认。

（二）优化监理工作内容和方式

改革现行监理体制，优化监理工作内容和方式，是自管模式实施的基础。要根据项目实际情况对监理服务内容进行修订，剔除传统监理工作中无效的、重复的工作，精简监理人员，提高监理人员素质，强化监理对现场质量、安全的否决权。通过进一步落实施工单位质量、安全主体责任来减少监理的监督工作量。监理应更多地通过检测、工序控制等手段完成监理工作。例如对于桥梁桩基，监理规范要求的旁站项目包括“钢筋笼安放和混凝土浇筑”，优化监理工作后，可仅对钢筋笼安放和首盘混凝土浇筑进行旁站，待全部浇筑完成后通过无损检测判定桩基质量；对于部分隐蔽工程，可采用信息化系统上传影像资料的方式替代现场签认。endprint

（三）灵活设置现场管理机构

由于自管模式中项目法人要同时承担建设管理和监理工作，因此其现场管理机构与传统模式不同，应遵循专业化、高效、均衡与制衡等原则。现场管理机构中，承担监理职责的部门名称不一定还叫“总监办”、“驻地办”，只要能完成全部建设管理和监理工作即可。从公路建设项目特点考虑，现场管理机构无论采用何种形式，一般要包含两个层次。最下层负责现场具体的建设管理工作，如旁站、巡视、抽检、工序验收、质量评定、计量等；上一层为统筹、协调或综合管理部门，如质量部、技术部、安全部、合约部、财务部等。自管模式现场管理机构的内设部门可根据具体情况灵活设置。

（四）落实承包商的主体责任

传统模式中，监理人员承担了大量本应由承包商负责的工作，甚至变成承包商的施工员和监工。承包商过多依赖监理，其质量和安全保证体系不能有效落实。自管模式下要强化承包商的质量、安全保证体系，杜绝承包商以包代管。督促承包商建立健全自检体系，重点检查落实承包商项目经理、技术负责人、工地试验室负责人的资格及其履约情况。监督承包商做好开工准备、工程施工和工序交验的自检工作。

（五）完善责任追究机制

将建设管理责任落实到人，并建立终身责任追究机制是保证自管模式顺利实施，保证工程质量和安全可控的根本措施。只有将责任落实到具体的管理人员，才能使管理者心存敬畏，自觉地提高管理质量和效率。完善责任追究机制，一是要明确责任主体单位及相关责任人员，各责任方必须按照“定人、定岗、定责”三定原则划分质量责任；二是要建立责任主体追究機制。充分利用信息化技术手段，推行数字化管理，方便责任追溯。

四、结语

从未来发展趋势看，监理的本质属性是“咨询服务”。监理受项目法人委托，按照合同要求和监理规范配合项目法人进行建设管理。从这个意义上讲，监理并不是项目法人完成建设管理工作的必备要素，这也正是提出自管模式的出发点和基础。

参考文献：

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