自贸区背景下政府区域创新问题研究

李婉星

内容摘要：自由贸易试验区（后文称自贸区）是我国现阶段经济结构调整、结构性改革的重要尝试之一，是区域创新的领头羊。2017年4月1日，我国第三批7个自由贸易试验区分别在河南、辽宁、浙江等七省挂牌成立，第三批自贸区的设立不但是对所在省市的区域创新能力提出了新的挑战，同时也会促进所在区域创新能力的发展，为当地经济社会发展以及区域对外开放提供了新平台。本文通过回顾前两批自贸区的发展历史，同时对最新成立的7个自贸区的区域创新现状进行分析，突出了自贸区在地方区域创新中的重要作用。在此基础上着重阐述了地方政府如何合理利用自贸区红利，把区域创新推到新高度，指出地方政府在引领区域创新时需要注意的问题，并提出相关建议。

关键词：自贸区 区域创新 政府 创新环境

引言

2008年金融危机爆发以来，全球主要地区经济增长速度放缓甚至衰退，我国同样进入经济发展新常态。为适应经济全球化新趋势，全面深化改革和对外开放，黨中央国务院在慎重研究当前我国经济发展局势的基础上，决定设立自贸区。2013年9月29日，我国正式决定在上海设立首个自由贸易试验区。通过近两年的发展，在上海成功经验的基础上，2015年4月21日，广东、福建、天津三个自由贸易试验区正式上马。四地自贸区对经济的拉动作用十分明显，于是2017年4月1日，第三批7个自由贸易试验区分别在辽宁、浙江、河南等5省市挂牌成立。第三批自由贸易试验区的设立顺应我国经济社会发展趋势，引领所在区域经济发展的新动力。自由贸易试验区并不仅是国家划一块地，然后给予这一地区资金和优惠政策支持，其本质是“用更大的开放倒逼更深的改革”，其核心就在于区域创新作用、区域引领作用和区域辐射作用，对于区域发展的助推力将不可估量。

当前国内外研究现状

当今社会，区域创新能力已成为衡量一个国家或地区发展状态的重要指标，而这其中政府无疑是重要的角色。1992年，英国的Cooke教授在《区域创新体系：新欧洲的竞争性规则》一文中首次提出了区域创新的概念。当前，西方学者对于政府在区域创新能力上的研究主要集中于政府在区域创新中应发挥何种作用，学者主要将关注方向定位在政府如何制定合理的政策法规等方面，如何通过制定和实施一系列政策法规，为该地区经济社会的创新发展提供良好的环境支持和政策服务。

在我国，政府同样是区域创新的重要主体，我国学者对区域创新的研究侧重点在于政府在区域创新中的宏观管理和协调职能。李江（2011）认为，地方政府在提高区域创新体系效能中承担着规划设计推动者、环境营造培育者、制度保障支持者和系统运行协调者四大角色；王向华等（2011）认为，政府通过制定创新政策和配置创新资源，影响区域创新体系中创新网络的形成和创新效率。

目前国内外学者对于政府区域创新问题的研究主要集中于提供制度和政策保障，而对于自贸区背景下政府区域创新问题研究还不是很充分，依然需要进一步研究。

一个区域的创新能力直接关系到该地区甚至是当事国的竞争力。在应对知识经济和科技突飞猛进、经济全球化等形势的挑战中，提高一个区域的创新能力，加快完善区域创新体系和国家创新体系建设，对于一个区域甚至是一个国家的发展具有极其重要的意义。

自贸区背景下政府区域创新发展现状及意义

（一）自贸区背景下政府区域创新发展现状

自由贸易区的形式主要有两种：一种是由两个或多个国家及地区为实现彼此之间的贸易自由化而缔约形成的政府间自由贸易区，如北美自由贸易区，另一种就是一个主权国家内部开辟的，区域内消除关税和贸易限制，在金融、外汇、服务、货物监管等领域实行特殊管理体制的特定区域。这类自贸区在世界范围内数量众多，如美国、德国等发达国家都设有这种类型的自贸区。在我国，自上海自贸区开始的三批共11个自由贸易区就属于这种类型。

在自贸区内政府区域创新上作为探路者的上海自贸区无疑是目前做的最好的，同样也是后来者模仿和学习的标杆：在区域制度创新上，第一，确立了负面清单制度对外商投资进行管理；第二，确立高标准的贸易监管制度；第三，在有效防范金融风险的基础上，改革创新金融制度，开放金融环境；第四，确立高效全程监管体系，规范事中事后的监管制度。

在政府职能转变上，压缩管理部门，逐步实现平行管理，浦东新区人民政府与自贸试验区管委会合署办公，具体管理自贸区事宜，逐步形成以市场在资源配置中起决定作用为核心的市场经济运行管理体系、以规范市场主体行为为重点的事中事后监管体系、以“法治化、国际化、便利化”营商环境为目标的政府服务体系、以“小政府、大社会”为基础的效能政府体系。

在人才队伍建设上，共提出54项人才政策创新举措：一是降低门槛，以自贸试验区开放优势创新人才制度；二是搭建平台，以张江示范区先行优势助推创新创业；三是加强服务，以完善人才公共配套打造国际化宜居环境。

在法律保障上，全国人大授权国务院调整3部关于外商投资的法律；国务院调整实施41部行政法规，上海市人大常委发布《中国（上海）自由贸易试验区条例》。上海自贸区目前已形成100多部由法律、法规、政府规章、规范性文件共同组成的法治框架和规则体系。

随后的第二批广东、福建、天津三个自贸区，以及第三批的河南、四川等7个最新设立的自由贸易区所在地区政府，在学习上海自贸区区域创新成果的基础上结合自身区域特色，出台相关措施，并取得了巨大成就，如河南自贸区虽然成立较晚，但是同样发展迅速。

据统计，2016年上海、广东、天津和福建四大自贸区实际使用外资达879.6亿元人民币，占我国2016年吸引外资总量的十分之一。进入2017年，随着第三批自贸区的加入，自贸区对地区经济乃至整个国民经济的带动作用将进一步凸显。

（二）自贸区背景下政府区域创新的现实意义

区域创新向来是自贸区乃至区域经济发展的动力。创新出现了创新区域化的趋势，同时经济的区域化同样影响着创新能力的发展。一个区域的创新能力直接关系到该地区甚至是当事国的竞争力。目前中国依然处于社会主义市场经济体制下，各级政府对经济的调控和影响力巨大，因此区域创新体系中地方政府是重要的创新主体，对该地区区域创新能力的建设有着至关重要的作用。地方政府不但要在自身管理和服务上实现主体创新，同时还要为其他创新主体营造区域创新体系的环境，即在国家宏观调控下，结合本区域的文化传统、技术背景、资源禀赋、市场基础等特点，制定适合本区域发展、促进本区域创新活动的一系列科技创新的政策。为其他主体的创新活动营造一个全方位的硬环境和软环境，是实现区域创新的必由之路。endprint

而自贸区是所在地区在经济新常态下改革发展以及对外开放的试验田。全面改革和对外开放本身就是创新，自贸区内政府既是行为主体又是创新主体，自贸区建设的好坏与政府有着必然联系。因此自贸区与其他非自由贸易区域在开放程度、创新梯度、区位优势等方面有着绝对优势，同样拥有自贸区的地方政府在自贸区建设中起着举足轻重的作用，而政府的最大作用就是使自贸区成为区域创新的领头羊。如河南自贸区就提出自贸区将成为河南对接“一带一路”、打造文化高地、推动贸易转型升级、补足经济建设短板的重要契机，它的建立不仅能让河南更好的集聚高端资源、生产要素以及人才，产生集聚效应，同时也是倒逼政府自身改革创新，从而达到优化贸易环境、金融环境、创业环境和创新环境的目的，以吸引更多创新企业、创新要素、创新机构和创新人才来河南发展和创业。

自贸区背景下政府区域创新存在的问题

（一）自贸区开放速度缓慢

自由贸易区的设立，是党和国家在充分考量我国经济社会发展的现实基础上做出的重大决策。但就世界范围来看，我国自贸区的发展依旧缓慢。据统计，当前世界范围内共有各类自由贸易（港）区1000余个，其中约2/3在发达国家，这些自贸区的自由化水平、涵盖议题也非我国现有自贸区能够相比。

当今世界主要发达国家在自贸区建设上有着丰硕的成果和丰富的经验，自由贸易区对经济发展的作用受到世界各国的重视。以美国为例，至2007年，美国投入运营的对外贸易区有161个，两千多家公司在区内运作，就业岗位达35万个。其中出口导向功能比较突出，出口额从20世纪80年代以前不到十亿美元增长到90年代的156亿美元。其业务范围也逐渐由仓储和贸易业务扩展到加工制造、销售、展览、分拆、组装等业务。至2011年，美国已经批准的对外贸易区己有257个，遍布全美各州，对外贸易区出口额达543亿美元，同比增长56%，几乎是美国全国货物总体出口增速的三倍。相比之下，我国自贸区的建设步伐还很缓慢，政府在决策领域的创新力度和决心依然不够。

（二）自贸区吸引力不强

自贸区最大的优势就是其开放优惠的政策对资本和技术的吸引力，然而即使是最早开放的上海自贸区依旧存在吸引力不强的现象，更不要说其它后进自贸区。当前我国自贸区能够吸引到的外资、外企，主要还是集中在港澳台及东南亚地区，而作为中国主要贸易伙伴的美、日、欧、韩企业来说，自贸区的吸引力度依旧不强。

（三）自贸区政府区域创新力度不够

当前我国自贸区建设上，政府区域创新主要还是体现在制度和政府职能转变上。但其实力度并不够大，如我国各个自贸区都提出了负面清单制度的改革，上海将负面清单由190多条缩减到122条，但这个数字依旧很高。同样在政府职能建设方面，长期以来的上位者思想使政府工作人员和企业的沟通上依旧存在诸多问题，从这点上看，我国政府在政府职能创新领域的决心和力度，与诸如迪拜港自由港区、汉堡港自由港区、纽约港自由贸易区等一些世界知名自由贸易区相比还有一定差距。

（四）自贸区相关人才建设滞后

自贸区建设对于人才的需求量巨大，以河南自贸区为例，仅洛阳片区的人才缺口就达到两万，而整个洛阳地区的高校经济类相关专业毕业生不足3000人。同样的问题在我国其它自贸区也很严重。与此同时，各个自贸区的吸引人才力度依旧不够，发展空间、薪资水平、住房等相关配套措施难以真正落实。如上海自贸区为吸引人才，颁布了多达54项新举措，但仅是上海房价和户口两个问题，就能让好多年轻人望而却步。再比如河南、四川、山西这些自贸区，在对外开放程度、国际人才流量、工资水平等都无法和东南沿海地区相比，对人才的吸引力度自然不强。

（五）相关法律保障措施不完善

法律保障建设和执行对于我国自贸区来说一直是大问题。通常情况下，在自贸区开办的企业应该遵循我国已出台的《公司法》、《三资企业法》等相关企业法律，但是由于我国自贸区的特殊性因素，针对自贸区内部企业和区外企业的法律应当有所不同。目前为止，国家和各个地方政府都出台了多种配合自贸区建设的法律法规以及规章制度，但在具体法律制度的制定上还有很大不足。如在涉及贸易自由、金融自由、税收监管等方面，依旧需要不断完善，在监管措施上同样需要积极学习发达国家经验。

（六）对相关区域经济辐射能力弱

区域创新系统协同是区域内协调合作、同步发展的高级形态，区域创新系统协同通常可以实现多项功能的整合，促进区域内的优势互补、合作共赢，进而形成协同效应。自贸区不应是孤立的，作为区域经济发展的试验田，自贸区建设应与所在区域经济发展的整体布局相结合。就目前来看，在区域经济协同问题上，我国部分自貿区依旧存在脱节现象。同时，地区政府在协调自贸区内外发展上同样存在管理混乱的现象，没有明确的目标，不能将区域经济规划、产业布局、区域联动和自贸区很好的结合起来。总体上看，在自贸区自身发展和区域经济协同发展上，各级政府应有更大作为。

自贸区背景下政府区域创新建议

自贸区对于区域创新的引领作用，使设立自贸区的城市有了区域创新的更大助推力，自贸区所在城市应充分利用自贸区红利，把区域创新推向新高度。根据我国自贸区发展现状及存在的问题，对于我国自贸区背景下政府区域创新提出如下建议：

（一）加快自贸区建设步伐

虽然我国已建立了11个自由贸易区，但与西方主要发达国家相比，在自贸区的建设上还有很多不足，依然有巨大的提升空间。我国已是世界第二大经济体，同时也是世界第一制造业大国和世界第二大贸易国，在向制造业和贸易强国的转变过程中，需要实现国内生产消费与全球产业链的深度融合，需要全面融入世界经济。因此，我国更应该保持积极开放的心态，勇于面对国际经济变化和国际贸易规则的变化，加快国际化进程，推动国际贸易体系朝有利于发展中国家的方向发展。

（二）继续加强地方政府职能转变endprint

各级地方政府在区域创新中最重要的就是转变职能，简政放权，将以往的管理为主的办事模式转变为服务为主的模式，政府在这方面“既不能越位也不能缺位”。第一，要明确“三个清单”制度；第二，政府部门要努力减少内部运转，优化行政权力运行，做好行政权力“放”和“管”；第三，监管清单制度，厘清政府与市场的界限，按照“依法监管、权责一致、动态监管、公开透明”的原则对市场进行有效监管，防止监管上缺位、失位甚至是选择性监管。

（三）营造良好的区域创新环境

创新环境不仅包括基础设施这类硬环境，同样还有制度等软环境。政府另一个重要职能是营造创新环境，为其它主体营造一个自由开放的创新环境，促使创新主体在该环境内充分发挥其主体能力，同时要在各个创新主体间形成良性互动，形成各个主体与创新环境之间的良性互动。因此地方政府要充分利用自贸区红利，结合本地区经济、社会、文化传统的特点，制定适合本地区发展、促进本地区创新活动的一系列扶持科技创新的法规、政策，营造一个良好的创新环境。

（四）促使产业集群而不是形式上的产业集聚

我国目前许多开发区的致命弱点是缺乏相关支持性产业的集聚，大多数开发区依靠税收优惠、低成本人力引进外资，跨国公司建立的企业也大多是一些加工车间，一个开发区在一个小小的地盘上拥有许多互无关联的涉及多种产业的企业，其配套产品依赖于外部供应，开发区内企业之间不仅缺乏产品链中物质上的联系，而且更缺乏文化的根植性，这种产业集聚是很难形成区域创新能力的。另外，产业集群要避免复制群居链。一些跨国公司在一个大企业迁入之后，其上下游相关的企业也相继迁入，以维持原来的生产联系。一旦人工、土地成本上升，必然向其它地方转移。因此对于一些高新技术产业的大型企业进驻自贸区（产业集聚区），可以给予更多优惠条件，以避免以上现象发生。

（五）调动其它主体创新积极性

在所有区域创新主体中，直接创新主体是企业、高校和科研机构，起支撑作用的主体包括地方政府和中介机构。其中，企业是最富活力的直接参与者，处于区域创新体系网络的核心位置；高校不仅是区域创新体系中知识创新的主体，技术创新的引领者，还是人力资本的主要承担者，而人力资本是经济增长的源泉，高校和科研机构虽然也参与创新，但往往处于被动状态，其创新成果主要通过企业进行转化完成；中介机构和地方政府主要是为企业等直接创新主体营造良好的创新环境和服务条件。

区域创新重在自主研发，应发挥某些行业领先的技术优势和雄厚的科研实力，逐步由技术引进变为自主研发。政府应当通过政策导向，制定激励型、引导型、保护型、协调型政策，鼓励企业、高校和科研机构、中介机构等创新主体积极投入创新活动中，同时制定相关政策，积极促进企业、高校等创新主体的科技成果转化，提高企业效益，為社会创造价值。这些政策包括培育创新主体、构建创新网络、培育技术创新动态联盟、完善中介及技术支撑体系、强化创新机制等。

（六）完善自贸区法律制度建设

健全自贸区法律制度，必须要完善贸易法律制度，完善和保护投资法律制度；结合我国自贸区实际情况，制定合理的金融机构准入法规；进一步完善税收和关税制度；完善法律监管制度，不能主动干预，但同时也不能放松监管。

（七）完善知识产权保护

政府应特别加强企业技术创新和加速科技进步的法规建设，不但要为企业营造良好的创新环境，促使企业进行创新，更应该进一步完善和管理好专利权、商标权、著作权等制度。从激励企业创新、高新技术产业发展、引导风险资本、产学研合作、知识产权的国际保护等方面，进一步完善相关政策体系和制度环境，进行知识产权制度创新。

（八）释放民营经济活力并培养企业家精神

应加快针对民营企业的融资创新和政策创新，为民营企业营造一个相对公平的竞争环境，吸引外资，促进民营经济快速发展。同时要注重培养民营企业的企业家精神，对于民营企业来说，企业家是否具有前瞻性、是否能洞悉行业未来发展方向，并为此作出战略性安排，抓住企业发展机遇，有效配置企业资源，对企业自身生存发展以及创新能力有着重大影响。企业家精神通过领导力、感召力和创新精神的发挥，在企业内部建立一种对创新永不满足的企业文化，使其成为企业创新能力形成与聚集的内在精神支柱，企业家的成长需要有良好的区域创新环境。

结论

著名经济学家吴敬琏认为：“我们如果希望本地区的高新技术产业蓬勃地发展起来就不能只盯着物质资本或技术本身，而要把主要的注意力放到创建有利于发挥人力资本作用的经济体制、社会文化环境中去”，充分说明经济环境的重要性，这为政府在区域创新系统中的作用指明方向。

作为设立自贸区的地方政府来说，应摒弃政府主导的老思维，积极向市场主导过渡，政府要把握区域创新中适度参与原则的同时，走模仿学习、消化吸收和创新的道路，结合自身特点和优势，认清自身弱点和劣势，形成自身发展模式，走出自己的发展道路。

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