征地留用地政策的实践与思考

林胜+陈娟

摘要：在征地中，为最大程度保障被征地农民利益，福清市积极探索实行留用地政策，但由于制度上的不成熟，在实践中也出现了一些问题，由此引发了新的矛盾。为更好地推动征地工作开展，对现行留用地政策存在问题和原因进行剖析，提出完善制度的建议与措施，制定符合本地实际的留用地政策，为实现被征地农民多元保障机制提供现实案例。

关键词：福清市，征地，留用地

中图分类号：F301 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）09-0029-36 收稿日期：2017-08-01

作为沿海经济较为发达的县级市，福清市大力推进工业化和城镇化建设。近年来，该市县域经济竞争力始终位居全国百强前列。据统计，2012-2016年期间，福清市共完成征收建设项目用地452宗，征地面积2087hm2，共发放征地补偿费114635万元，征地面积位居该省县（市、区）级前列。为积极稳妥地开展征地工作，最大程度维护被征地村和农民利益，参照其他地区做法，福清市推行留用地政策，积极探索和谐征迁之路。

留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地政策是一项在征地过程中将经济利益向被征地村和农民倾斜的惠农政策，它既能壮大被征地村的集体经济实力，为村集体发展提供更广阔的空间，又增加了农民的经济收入；既能调动农民征地交地的积极性，又能促使建设项目尽快落地，进而推动地方经济持续健康发展。据了解，广东、江苏、浙江、福建、上海、河北等多个省市实行留用地制度，但由于在国家层面至今没有统一明确的规定，各地的留用地政策有所不同。

1 基本情况

1.1 福清市留用地政策演变

1.1.1 出台留用地政策

2007年12月19日，福清市出台了《福清市征收农村集体土地留用地使用管理暂行办法》，规定2004年10月21日之后，城区7个街道（玉屏、龙山、龙江、音西、宏路、石竹、阳下）征收农村集体土地时，按被征收农用地面积10%的比例确定留用地。集体留用地主要用于兴建农民公寓、农村住宅小区或委托政府公开出让。通过留用地政策，解决被征地农民的基本生活保障、就业安置、发展生产和公益事业。

1.1.2 第一次修订留用地政策

2012年4月28日，福清市對留用地使用管理办法进行修订完善，出台了《福清市征收农民集体土地留用地使用管理暂行办法》，把留用地政策适用对象从城区7个街道扩大到全市24个镇（街），推行留用地货币补偿政策，提出了留用地五种兑现方式供被征地村和农民选择，并规范留用地货币补偿款的使用办法。通过留用地政策，解决被征地农民的基本生活保障、就业安置、发展生产和公益事业，切实保障被征收人的长远生计。

留用地货币补偿款按照留用地面积乘以不同区域留用地货币补偿标准进行计算。福清市留用地货币补偿标准为：7个街道城市规划区范围内3000万元/公顷，城市规划区范围外1500万元/公顷；龙田、高山、渔溪3个小城镇综合改革建设试点镇，建制镇规划区范围内1200万元/公顷，建制镇规划区范围外750万元/公顷；除龙田、高山、渔溪镇外的14个镇，建制镇规划区范围内900万元/公顷，建制镇规划区范围外450万元/公顷。

1.1.3 第二次完善留用地政策

为规范留用地管理，进一步完善留用地政策，2015年8月17日，福清市出台了《福清市留用地使用管理补充规定》，要求在规划新用地项目时，应同时划定留用地项目用地红线。新用地项目与留用地项目要做到“四同步”，即同步选址、同步报批、同步征地、同步供地；简化留用地兑现方式为划定留用地和实行货币补偿两种；进一步明确划定留用地处置办法和留用地货币补偿款兑现办法；要求加快建立留用地信息管理平台等。通过完善留用地政策，进一步推动征地工作。

1.2 留用地兑现情况

经福清市7个街道及市直相关部门核实，截至目前，福清市留用地兑现情况如下：

（1）全市需安排留用地指标217.53hm2。

（2）已兑现留用地指标52.07hm2，其中已划定留用地23.20hm2、已兑现留用地货币补偿款88646万元（折算留用地指标28.87hm2）。

（3）已经市政府确定但未兑现的留用地指标92.06hm2，其中选择划定留用地44.73hm2、选择货币补偿140682万元（折算留用地指标47.33hm2）。

（4）未经市政府确认安排的留用地指标87.33hm2。

2 存在问题

2.1 留用地政策不统一

一是留地标准各不相同。留用地政策属于地方性政策，由地方政府自行制定，因此留地标准各不相同。有的按征地面积，有的按农用地面积，有的按耕地面积，有的按被征地农民人口基数；即使都是按农用地面积，福清市留地比例为10%，而有的地方比例低于10%，有的超过10%。根据《土地利用现状分类》，农用地包括耕地、园地、林地、草地等，但各个地方适用范围不尽相同。比如，同样以农用地面积为基数，杭州留用地指标不包括林地面积，福州市包括林地面积。

二是城市（镇）规划区范围不明确。在制定福清市留用地货币补偿标准时，规划区（建制镇规划区）内、外标准不一样。但在具体实施过程中，规划部门或镇（街）为减少麻烦，均未明确界定被征地项目属于规划区内或规划区外，造成被征地镇（街）、村都将被征收的土地归入城市规划区内或镇规划区内，这样可以得到更多的经济补偿。而福州市四城区实行统一的留用地货币补偿标准，不分规划区内外。

三是注重眼前利益。留用地政策本来是为了解决被征地农民的长远利益而制定的，但目前过多考虑农民既得利益。深圳、杭州等地只兑现到村集体经济组织；福州等地早期是兑现给被征地村集体和农民，现在也只兑现给村集体经济组织。福清市不仅兑现到村集体和农民，而且留用地货币补偿标准远高于省会城市福州。由于区域间不平衡，造成利益纷争，不仅不能促进交地，反而影响征地的进度。endprint

2.2 政策执行有偏差

一是留用地货币补偿兑现比例不统一。选择留用地货币补偿方式的，由于被征地村有一定的自主权，有的被征地村兑现给农民的比例较高，有的被征地村兌现给农民的比例较低。主要是因为部分建设用地征地难度大，镇（街）、村为了尽快完成任务或者迁就农民，随意提高兑现比例，造成各个村的兑现补偿标准不同，产生攀比现象，增加征地工作难度。

二是划定留用地与货币补偿两者所得利益相差较多。城区有的村每征一亩地农民能够获得每亩10多万元的货币补偿。而有的村选择划定留用地后，再委托政府拍卖，最终发放给村民的货币补偿款每亩达到20-30万元。因各种原因，部分留用地未能尽快出让，不仅不能实现货币化，还会出现农民不配合新的征地工作。

三是产生“小产权房”问题。部分村集体利用划定留用地建设农民公寓，被征地农民将分得的住宅面积指标私下拿去市场交易。由于留用地仍为村集体所有，建成后的住宅仍属集体产权，按相关政策规定，非本村村民购得的住宅产权无法办理变更，形成了事实上的“小产权房”现象，给国土资源管理工作造成混乱。

2.3 留用地货币补偿兑现难

一是留用地货币补偿资金量大。据不完全统计，从2004年10月21日至今，福清市区征收农用地面积约为2175公顷，需实行留用地安置的面积约在217.5公顷，目前已兑现的留用地指标仅为25%左右，历史遗留的未兑现留用地指标较多。2012年5月1日之前实行划定留用地补偿，留用地委托政府出让后才兑现货币补偿。由于留用地委托政府出让周期长，扣除相关成本及税费后兑现金额不确定，故绝大多数的被征地村和农民要求直接采取留用地货币补偿，财政需要垫付的资金量很大，一时无法满足被征地村和农民要求。同时，新增征地项目的留用地指标绝大多数被征地村选择货币补偿，否则拒绝配合征地，因此资金需求量大，短时间内无法兑现。

二是地方财政收入增速减缓。近年来，由于全球经济下行、企业不景气等原因，造成财政收入减少，财政资金周转困难。

三是融资成本加大。中央加强宏观调控，地方政府以地融资难度加大，融资成本提高，融资的资金数量受限，影响了财政资金的周转。

四是工业用地成本倒挂。以城区工业用地为例，报批及征地费用每亩达30多万元，而2016年5月调整后的工业用地基准地价为23万元，工业用地收取的土地出让金低于用地成本，出现成本倒挂。若工业用地数量多，财政补贴压力更大。

2.4 划地补偿难

一是留用地缺乏统筹规划。早期安排留用地时，基本上是以行政村为单位进行，根据在该村落地项目情况来划定留用地，没有统筹规划留用地。随着城市的发展，部分被征地村已经没有可规划的留用地。

二是留用地区位差异明显。被征地村和农民要求将留用地安排在城市中心地段或交通便利处，不仅便于开发，而且土地出让价格高，这样所返还的留用地货币补偿款也高。根据城市总体规划，地方政府不可能将所有好的地段全部作为留用地项目，双方就产生新的矛盾。

三是留用地零散开发问题。由于以行政村为单位进行留用地选址方式较单一，部分留用地出现面积小，形状不规则，零星分布。部分留用地面积过小，存在着规划难、开发难的现象，因而无法获得预期收益。

四是异地安排留用地难。由于农民都有恋土情结，若将留用地安排到其他村，被征地农民总会有抵触心理。同时，其他村也有排斥外村人员“入侵”之心理。

2.5 留用地管理难度大

一是留用地补偿主体不明确。根据各地情况，留用地货币补偿一般会补偿到村集体经济组织、村民小组或村民个人，且各地做法均不一致。由于直接补偿给村民小组或个人容易产生新的问题，部分地方已经不再补偿给村民小组或个人，但地方政府若中止实行留用地政策，又将影响农民既得利益，产生新的矛盾。留用地政策的初衷是保障被征地农民长远生计，若直接发放给农民，有变相提高征地补偿费的问题，容易产生攀比现象，增加征地难度问题等。

二是资金管理难度大。部分被征地村的土地征收较多，村集体经济组织获得大量的留用地货币补偿款。这些资金如果管理不善，存在资金安全问题，同时如何使资金保值增值也是大问题。

三是留用地兑现程序繁琐。由于留用地政策涉及重大利益，设计的兑现程序繁琐，一村一策，部分镇（街）、村干部知难而退，留用地指标拖延多年无法落实，致使被征地村和村民无法受益，好政策没有起到应有的作用。同时，在现实中，留用地报批、征地、出让、返还程序较多，所费时间较长，客观上增加了被征地村兑现难度。

四是留用地开发难度大。部分村干部想作为但难以作为，比如某村建设农民公寓，村集体先后举债600多万元，后来因后续资金不足，影响小区正常施工，拟出售安置后剩余的套房以回收资金继续开发，但因属于“小产权房”，出售困难，造成工程停滞。

五是留用地指标管理系统未建立。目前，镇（街）及部门间各自为政，无法形成统一的留用地管理系统，如相关镇（街）、村负责申请使用留用地指标，规划局负责留用地项目规划，土地发展中心作为业主单位负责经营性留用地项目收储报批，国土局负责各行政村留用地面积核定、留用地项目报批及出让，财政部门负责兑现留用地货币补偿等，相关部门之间缺乏有效的衔接，造成部分被征地村留用地指标超额兑现。

3 原因分析

3.1 缺乏顶层制度设计

留用地政策是征地制度改革的一项有益探索。目前施行的《中华人民共和国土地管理法》对留用地政策没有作出规定。十八大报告和十八届三中全会公报虽然提出了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，但未明确具体内容。2013年12月3日，福建省人民政府下发《关于加强建设项目征地交地工作的意见》（闽政〔2013〕50号）中提出，各地要“探索建立合理、规范、多元安置方式”“城市周边或城郊结合部可实行留物业（地）安置。城市周边或城郊结合部采取留物业（地）安置方式的，当地政府应制定管理办法，明确留物业（地）面积或比例、开发要求和收益分配等。鼓励留地安置货币化，留地安置货币化的标准由各地自行确定，原则上用于发展村集体经济或购买物业”。福建省对留地安置提出了一些原则性意见，但未上升到法律、法规的高度。因此，需要在新修订的《中华人民共和国土地管理法》或拟出台的《集体土地征收条例》中对留用地政策予以明确，做到有法可依。endprint

3.2 现行征地补偿标准低

据调查，自2017年3月起，福清市实行新的征地区片综合地价，其中城区7个街道为64.5万元/公顷（含土地补偿费和安置补助费），17个镇区片为56.625万元/公顷（含土地补偿费和安置补助费），较低的征地补偿标准难以适应社会经济的发展要求。但由于我国仍处于社会主义初级阶段，大力发展生产力仍是主流。当前全球经济低迷、企业生存困难，若大幅度提高征地补偿标准将增加企业生产成本，加剧企业经营压力，阻碍社会经济发展。反之，较低的征地补偿使得征地工作难度加大，加剧征地矛盾。而留用地政策弥补了征地补偿标准低之问题，能有效提高被征地农民收益，因此受到群众欢迎。

3.3 社会保障体系不完善

据调查，2009年1月，福清市开始建立被征地农民养老保障制度。2015年7月起，福清市被征地农民养老保障金调整至200元，养老补助金调整至245元。但由于制度建立时间短，整个社会保障体系不健全、养老保障标准普遍较低，难以适应失地农民长远生产生活的需求。而留用地政策更多地保障了被征地村和农民的利益，同时被征地村集體使用留用地补偿款购买长期稳定收益的不动产，若经营得当，有可能实现多元保障功能。

4 建议

4.1 完善留用地政策

一是减化兑现方式。经过多年实践，绝大部分被征地村选择划定留用地和实行留用地货币补偿这两种兑现方式。在划定留用地方式中，个别城区被征地村曾经采用自主开发模式，建设农民公寓，由于存在“小产权房”的问题，建议不采用。在符合城镇规划和土地利用总体规划的前提下，17个镇可将留用地指标用于村民住宅小区用地，但要坚持统一规划、统一设计。

二是明确城市规划区范围。根据福清市城镇规划情况，城市规划区范围以2007年确定的范围为准，17个镇规划区范围由各镇结合镇总体规划确定，具体由规划部门确认。相关职能部门应严格执行，确保政策执行不偏差。

三是明确留用地指标认定范围。根据实践，征收自行开发形成的农用地，不计算留用地指标。被征地村进行村民住宅小区、村级文化活动中心、公园等公益事业和公共设施建设使用土地的，不计算留用地指标。已经确定为留用地的项目不再重复计算留用地指标。

四是规范留用地兑现工作流程。各镇（街）、村在申请留用地兑现方式时，应填报福清市留用地使用管理申报审批表，市规划、国土、财政、市土地发展中心等职能部门要根据各自的职责进行审核把关，最后上报市政府审批。

五是明确留用地兑现的奖惩措施。建设项目全部完成征地交地后，方可兑现留用地指标。交地时间以市国土局、街（街）、项目业主提供的交地确认书为准。凡是按时征交地的，给予优先兑现。凡是兑现过程中有争议的，或者不按时交地的，暂缓兑现。

4.2 严格执行政策

一是补偿结果要相当。要确保选择划地补偿和货币补偿两种留用地兑现方式所获利益基本相当，不能相差太大，否则会误导被征地农民要么全部选择划定留用地补偿，要么全部选择货币补偿两个极端，增加政府留用地规划难度或补偿资金兑现压力。

二是执行标准要统一。按福清市相关规定，留用地货币补偿中村集体至少留30%，确保村集体有足够资金发展生产；村民至多领取70%。各个被征地村、镇（街）必须严格执行这个规定，防止突破政策。

三是执行手段要有力。在征地中，对拒不配合征地工作，拖延项目落地并造成重大影响的，可以降低兑现比例或取消兑现留用地政策。

4.3 明确兑现办法

一是明确先交地后兑现留用地。这既是留用地兑现的前提条件，也符合留用地政策制定的初衷。制定留用地政策的目的之一也是为了促进项目征地交地工作。项目用地全部交地后，才能保证项目及时开发建设，实体经济有序发展。

二是及时兑现新增留用地指标。不管是划地补偿，还是货币补偿，都要想方设法在征交地完成后及时兑现，树立诚信政府形象。推动留用地货币化补偿，减少划地补偿带来的规划、报批、出让、返还资金核算等一系列问题。在项目用地交地后一定时间内，政府必须明确兑现留用地货币补偿，让被征地农民吃上“定心丸”。

三是历史遗留留用地指标要妥善处置。要摸清家底，分清性质，分批兑现，既能有效推进城市建设，又不过度增加财政负担。

4.4 加大资金筹集力度

一是列入年度财政预算。根据新增留用地和存量留用地情况，在年度财政预算中，单列留用地货币补偿费用，确保项目推进和妥善解决历史遗留问题。

二是设立产业基金。通过战略合作，地方政府与有实力的基金公司共同设立产业基金，用于解决留用地货币补偿兑现问题，待经营性用地出让后，再归还相应费用，实现基金良性循环和社会经济健康发展。

三是向企业融资。由于留用地货币补偿款数额较大，单靠地方财政资金是难以及时兑现的。在法律允许的范围内，可以向有实力的企业预先融资。待到土地公开出让后，企业融资费用纳入土地开发建设成本。但企业融资不能与土地出让相挂钩，且不得违反相关法律法规规定。

四是提高用地成本。工业项目和非政府投入的划拨用地项目所需的留用地，应按所属区域的留用地货币补偿标准折算成货币补偿款纳入建设项目用地成本，由用地单位缴纳，而不能单纯地由地方政府来承担。十八届三中全会公报提出：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”福清作为全国农村综合改革试点县市之一，可以先行先试。从长远发展来看，工业用地价格提高既是政策要求，也是经济从粗放型向集约型发展的必然趋势，这个成本企业是可以而且应当承担的。

五是严格控制土地储备。对土地储备实行计划管理，新增储备土地规模原则上控制在本市前三年平均年供应的储备土地量之内，减少资金供应压力。努力缩小征地范围，加强和鼓励对闲置土地、低效土地的再开发再利用，减少征地环节。endprint

六是加快征交地工作進度。用地审批后，若征交地速度快，土地出让快，土地出让金周转也快，留用地货币补偿兑现也快。由于资金周转快，就能达到花小钱办大事的效果。

七是千方百计增加财政收入。用足用活财政政策，积极争取上级财政扶持力度；集中财力支持大项目建设，确保项目良性滚动开发；创新机制，打造多元融资渠道，最大限度解决发展瓶颈。

4.5 统筹留用地规划

一是统筹规划。全面开展“城乡总体规划暨三规合一”的全国试点工作，积极探索实施“多规融合”规划管理模式，即实现生态控制线规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划等规划的融合。尤其要统筹做好城区留用地的总体规划，并且划定红线，不得随意更改。在规划新的用地项目时，同时划定留用地项目用地红线，即新用地项目与留用地项目要做到“四同时”（即同时选址、同时报批、同时征地、同时供地）。

二是集中兑现。在实际征地过程中，被征地农民要求征完一宗用地同时兑现留用地。但在实际工作上，由于受制于各方面因素，留用地无法立即兑现，难以满足被征地村和农民要求。故应转变思路，引导被征地村集中兑现，而非零敲碎打，使得划地补偿能够产生最大效益。

三是合理布局。根据发展优势产业、发挥最佳效益的原则，以街道或片区为单位，在规划许可的范围内，让利于民，优先选择区位优势好、升值潜力大，且便于开发建设的地块作为被征地村集体留用地，对其实行统筹规划、合理布局。留用地规划要集中连片，也可以打破原有的镇（街）、村行政界线，要求每宗留用地面积至少50亩以上，便于规划设计和开发建设。

4.6 加强留用地管理

一是加强村级留用地资金和资产管理，提高社会保障。村集体所有的土地，其留用地指标所兑现的货币补偿款或固定资产属于村集体资产，应按照村级财务管理制度有关规定进行处置。村集体经济组织要充分利用政策，发挥留用地政策效益，推动留用地兑现工作，相关镇（街）及部门应通力配合，确保政策落实处，农民得实惠。

二是强化留用地货币补偿款使用监督。坚持村务公开、民主管理制度，坚持村财镇管的原则，确保返还的留用地货币补偿款规范合理使用。留用地所获得的收益主要用于被征地农民的基本生活保障、就业安置、发展生产和公益事业，而不能单纯地一分了之，可以采取以下方式进行处置：以新农保形式由村（居）集体缴费，提高被征地农民养老保障水准；由村（居）集体统一购买商业保险，提高被征地农民生活水平；将留用地货币补偿款存入银行，获得稳定的利息收益；更多地用于投资购买安全可靠的并可获得预期收益的不动产（如购买商业店面、住宅和办公用房等），确保村集体有长期稳定的收益。

三是强化留用地资产收益和转让管理。使用留用地货币补偿款投资不动产（商业、办公）所获得的收益，主要用于被征地农民的基本生活保障、就业保障、医疗保障，也可以用于农村基础设施、公共服务设施建设等投入。上述不动产转让、抵押，需经村民会议或村民代表会议同意后，报镇（街）政府和市政府批准。对相关资产负有管理责任的单位和个人擅自处置留用地资产的，依法追究其经济和法律责任。

四是协同配合。各相关部门要密切配合，理顺关系，尤其要做好规划、国土、财政、土地发展中心、相关镇（街）和村之间的衔接和协调工作。各镇（街）要认真做好各村留用地指标的核实和确认工作，并及时上报财政、国土、规划等部门建立台帐，以便确定留用地指标，提前谋划留用地农转用报批工作，做好货币补偿资金安排。

五是建立信息管理系统。结合“多规合一”试点工作，将留用地信息纳入“多规合一”管理平台，由市发改局（数字办）牵头，市财政局、规划局、国土局、土地发展中心、各镇（街）密切合作，根据各部门管理需求，开发、建设留用地电子信息管理平台，实现资源共享。

参考文献：

1.林胜.征收集体土地留用地安置政策实证研究——以福建省福清市为例.中国房地产（学术版）.2014.09

2.彭晓霞.留地安置制度困境及破解路径.中国土地.2015.07

3.唐健 李珍贵 王庆宾等.因地制宜地稳妥推进留地安置——基于对10余省份留地安置的调研.中国土地科学.2014.28

Practice and Ponder of Reserved Lands Policy of Expropriation

——take Fuqing Fujian as example

Lin Sheng，Chen Juan

Abstract：In order to guarantee the interests of the land-lost farmers to the maximum extent， Fuqing has been actively exploring the policy of reserved lands in terms of land expropriation. Because of the immature system，there has been some practical difficult in the exercise of the policy，thereby leading to new problems.In order to push the work of land expropriation forward，the paper analyses the existing problems and reasons of the current policy of the reserved lands，puts forward opinions and measures to improve the system， formulates a policy of reserved lands which complies with the local practices，and provides the actual cases to set up a multiplex security system which will ensure the interests of the land-lost farmers.

KeyWords：Fuqing city，Expropriate lands，Reserved landsendprint