地方公共服务协同治理的机理、组织和行为

宋 洁

(河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州 451191)

地方公共服务协同治理的机理、组织和行为

宋 洁

(河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州 451191)

协同治理是解决政府失灵、市场失灵、志愿失灵的最好途径，是地方公共服务治理现代化的理性选择。良好的协同产生正能量，提高创新力。依据目标—利益四象限分析法，地方公共服务领域存在不同的协同机理。目前，地方公共服务协同治理中组织模式和行为模式均存在问题，可以采取多种策略，使协同组织多元化、常态化、内生化，使协同行为逐步均衡化，从而提高地方公共服务协同治理的有效性。

地方公共服务；协同治理；机理

随着公共管理的复杂化，协同越来越受到公共管理研究者的关注。跨部门、跨领域的协同与合作为我国社会矛盾化解中出现的碎片化问题提供了重要的解决路径。在此背景下，地方公共服务如何才能解决供给滞后、结构失衡、均等化不足、主体碎片化等问题，成为地方政府提高公共服务能力的重要命题。因此，我们要更加深入研究地方公共服务治理的理论方法，以形成协同合力，发挥互补优势，促使地方公共服务科学化、高效化、健康化发展。

一、从统治到治理：公共服务治理理论的嬗变

进入2l世纪，公共行政研究已从政府统治范式进入治理范式。这一时期的公共治理以“整体政府”和“协同治理”等相关理论为基础。统治范式下，政府完全控制或干预公共服务的基本假设建立在政府有完备且准确的信息、监督能力强、激励和制裁手段可靠及行政费用为零或很低的情况下，然而这样的理想状况在现实中成本极高且无法实现。“治理”范式下，公共服务治理由政府单中心转向依靠多个权力中心和组织体制共同治理公共事务，提供公共服务，强调各方主体的共同目标；强调主体间的合作、协商关系，而并非传统的自上而下的权威和强制。

治理理论中的参与治理、社会自治、合作治理，强调的维度有差别。参与治理强调实践导向、自下而上和协商的基本原则。[1]社会自治侧重承认个人的独立与理性，社会目标统一，选择不同途径成就共同事业。[2]合作治理重在说明多元主体的“伙伴关系”，旨在构建公众与政府之间的互动关系[3]，说明公共政策受多方价值因素影响，其目标是多元的，促使政府与非政府之间的合作超越以政府为主体的社会公众参与模式，在政策网络中会有真实的对话，相关利益群体会积极互动。[4]

总体观之，从传统的公共服务垄断、单边供给理念到新公共管理试图以巿场化、民营化公共服务供给方式降低政府官僚化、提高行政效率，再到新公共服务为实现公共价值而进行的呼吁，表明了政府与市场之间的博弈是从政府到巿场的连续谱系之间的摇摆。而治理理论摒弃单一主体论进而开始探索多元主体供给的新制度安排，也说明协同共治是解决政府失灵、市场失灵、志愿失灵的最好途径，是公共服务能力提高的必然选择。

协同治理(synergistic governance)在公共管理领域常常与公私伙伴关系、民营化、网络治理、合作治理、协作治理相伴随。从协同学角度看，协同(synergy)的基本含义是多方跨领域合作，并产生了合作的新效能。就其基本内涵，有学者强调协同的自愿主动性，并与强制服从区分[5]；有的则更强调协同中的信任关系[6]；也有学者将责任分担添加到协同的概念中[7]。简而言之，协同作为治理的修饰语，其基本要义是多方主体集体行动，以较为正式的合作关系，利益共享、责任共担。同样，学者对协同治理的定义也各有侧重。Chris Ansell 和 Alison Gash侧重狭义的治理安排，在这种安排中强调政府及非政府主体集体行动；[8]John Donahue 和 Richard J.Zeckhauser将其限定在“公—私协同方式”，突出政府对公共目标的最终决定作用；[9]而Keon Chi则强调各方参与主体基本话语权和平等伙伴关系；[10]Terry L.Cooper、Thomas A.Bryer和Jack W.Meek突出了非政府组织和公民的主动、理性参与；[11]联合国全球治理委员会强调了协同治理过程中的正式及非正式制度安排。[12]综合观之，协同治理的基本特征应包括：第一，目标公共性，即在公共领域，为了解决公共问题，实现公共价值；第二，主体多元性，即政府、市场、非营利组织、公民为基本参与要素；第三，客体范围广泛，既可以包括政府政策过程的某些工作，又可以包括政府部分职能执行等；第四，多边沟通，即通过多种渠道，实现协作分工、良性互动、利益共享；第五，动态发展，即协同治理中的多种组织与行为模式不断随着客观环境的变化而发展。

二、协同治理：地方公共服务治理的必然趋势

(一)政府单一治理主体：公共服务治理系统残缺

目前，我国地方公共产品的治理渠道无论从实践上还是人们的思维惯式上仍然沿袭传统格局，政府在公共服务中占据着主导地位，而我国地方公共产品的主要治理问题就是政府之外的主体都难以充分有效发挥协助治理的作用，政府作为绝对的主体，承担了沉重的压力，造成治理系统的残缺。

长期以来，中央和地方政府在提供公共服务或产品上职责不明，特别是在实行分税制后，中央政府很轻易地以“存量不动，增量调整”的办法实现了财力集中，地方政府“事过多，财不足”，且行政运行成本大，公共服务治理实践的是“自上而下”的决策模式。在绩效考核的压力下，拥有财力支配权和行政权力的地方政府往往忽略公众需求，财政支出偏好“硬性”公共产品供给，偏向见效快的项目，从而影响民意甚至导致干群关系不和谐。

(二)市场供给：固有规律困境

政府失灵是市场参与公共服务治理的根本原因，而市场本身的困境又限制了其活动的范围及领域。

困境一：具有非排他性属性的公共服务无法排除“逃票乘车”行为，导致私营部门不愿供给。具有非排他性特征的公共服务，根本无法排除不负担成本的人对其消费，当试图让别人承担公共服务成本而自己免费享用的人增加到一定数量时，就会导致私营部门供给公共服务无法赢利甚至赔本，这与私营部门的根本目标相背离。

困境二：具有排他性属性的公共服务完全由私营部门供给将导致资源配置的低效率。实践中，私营部门供给收费产品、公共服务将取决于其边际收益与边际成本的均衡点，而不管其他人对这种服务的需求如何。这必然会导致一部分公众尤其是缺乏购买力的人放弃对该服务的购买或寻求替代服务，此时就可能会出现公共服务闲置现象，由此引发消费者的福利损失。

困境三：公共服务供给中存在寻租行为、合约失灵和公共服务质量低下等问题。在公共服务市场化过程中，某些私人企业以不正当手段行贿政府，获取特许权，继而通过垄断获取租金。同样，政府购买的方式也可能出现寻租行为，其原因在于政府购买“并不是每个厂商都能得到的，能得到的只是那些具有一定政治影响力的企业，所承包的工程和产品的质量同时是由政府工作人员负责验收的，当双方形成某种默契时，厂商就有机会通过虚报成本或降低工程与产品质量等，来达到寻求租金的目的”[13]。

(三)第三部门：自身发展困境

随着中国社会结构发生深刻的变化，第三部门自下而上的组织性，使其能够深入基层充当社会矛盾的“缓解剂”，自觉、自发、高效解决部分社会问题，有效补充了政府及市场失灵的公共事务领域，有利于形成三足鼎立的稳定发展态势。但是，传统的准入和管控管理方式下，中国目前很多非营利组织在管理上、资源上仍旧依附于政府，其自主性、独立性严重弱化。缓慢的发展态势、严重的资金人才不足、残缺的信任监督机制、滞后的长远发展定位造成非营利组织力量弱小，尚未成为政府与市场的有效补充。

从政府与非营利组织实际合作的情况看，非营利组织从属有余、分工不足。政府往往以支配者的角色控制非营利组织，使其很少能参与公共服务咨询决策层面，而是拘泥于执行事务性工作，其咨询智囊作用也尚未得到充分发挥。

(四)协同共治的机理：优势互补，多元主体目标利益耦合

合作是协同的本质特征之一，但协同并不排除竞争。各主体之间不是相互排斥，而是相互合作；不是自身优势的丧失，而是自身优势的继承和保留；不是彼此相互替代，而是相互补充、互为促进。协同关系的本质还表现在协同能量的生成是检验达致协同的最终标准，协同能量的生成体现了协同关系的作用和创新活力。

地方公共服务主体优势互补。政府机制、市场机制与非营利组织机制在公共服务领域的优势各有不同。政府的优势在于可以通过政府权威保障公共服务的公平供给，劣势在于难以实现资源的有效配置；市场机制的优势在于可实现资源的有效配置，劣势在于难以消除外部效应与保障社会公平；而非营利组织的优势在于草根性、基层性、灵活性，劣势在于“志愿失灵”。政府、市场与非营利组织应优势互补，政府宏观引领，市场提高效率，非营利组织满足多元要求，从而实现公共服务治理的效果。

地方公共服务主体之间基于不同调节机制可以达到利益目标一致性。从协同所涉及的两个核心变量——目标和利益，解构协同机制背后的逻辑和关系基础。一是目标。一个理想化的协作性关系“是形形色色的参与者之间的一种动态关系，这种关系建立在各个参与者相互之间具有一致性目标的基础之上。而各个合作者之间依据各自的相对优势，进行最为理想的工作分配；同时，各个合作者对于何为‘最为理想的工作分配’也存在共识。合作者们通过这一途径，来积极追寻这些参与者间一致认同的目标”[14]。因此，目标的一致性与否，直接影响了各方形成什么样的协同机制，以及是否需要某一主体在其中扮演关键性角色。二是利益。各方利益可能是相互依赖的，即一致性程度高，也可能相互之间并没有实质性的利益交互关系，即一致性程度低，见图1。

象限Ⅰ：目标和利益一致性程度最低。这种情况下各个主体往往不愿意主动合作，因为合作并不能增加其利益，反而可能会增加成本。如果要求各方配合，就要通过超越各方利益的自上而下的力量或者专门的协调机制。象限Ⅱ:目标一致性高，利益一致性低。这种情况下，各个主体缺乏相互依赖的利益联结，各方难以形成稳定的、制度化的协同关系。因此，各方为了处理同一问题，要不断进行临时沟通。象限Ⅲ:目标冲突，但利益一致。这种情况类似市场中买卖行为，双方目标不一致，但是买方与卖方利益的实现都基于交易的成功，可以说双方利益是相互依赖的。象限Ⅳ:目标一致性与利益一致性最高。这种情形下，各方容易形成持续的、稳固的、制度化的合作关系。从上述分析可以看出，公共领域的协同并不是必然发生的，各个不同主体目标、利益之间千差万别，要从碎片化的行动走向协同化的行动，需要有不同的调解机制和行动逻辑，有些可通过志愿协商达成，有些需要强制力，有些则需通过利益调节机制。

利益一致性低Ⅰ强力型协调Ⅱ临时型协调高Ⅲ利益型协调Ⅳ战略型协调低高目标一致性

图1利益—目标象限分析

三、协同组织模式及行为模式分析

协同组织模式主要从横向上揭示各个公共服务治理主体之间协同的动态状态。笔者以频率、时限和领域作为分析变量(见表1)，将协作模式分为随机型模式、断续型模式、连续型模式和内生型模式。目前，我国地方公共服务协同关系已脱离“计划经济”时代的随机关系，进入“市场经济”的互惠协同时代，而组织形式逐步从单一形式向多种形式发展。

协同主体行为模式是从纵向上描述协同主体内部之间的互相作用，侧重揭示协同主体之间的本质联系，见表2。

表1 协同主体的组织模式

表2 协同主体的行为模式

通过对以上几种协同行为模式的分析可以看出，主导型协同与利他型协同更多地存在于政府系统或公共部门及政府下属企事业的系统中。失衡型协同是当今多主体协同治理公共服务中最常见的一种形式。均衡型协同是最理想的类型。随着公共服务的日益多样化、层次化，更多的主体参与地方公共服务的治理，虽然企业和民间组织日益成为重要的公共服务治理主体，但是这种参与仍然或多或少带有政府主导的色彩，因此，各种资源和利益分配在各主体间是难以达到完全均衡的。参与主体越多，分配越难以协调，再加上如果政府主导行为过多、强度过大的话，失衡将更加明显，因此，目前的多元主体合作大多是失衡型协同。从发展角度看，协同行为模式是一个不断发展和不断进化的过程，终极进化的方向就是均衡型协同。但是由于资源分配的不均衡、信息的不对称、监管的不透明、政府干预等各种现实因素的影响，这种模式几乎是一种理想的模式，很难实现。目前，在地方公共服务治理中尽量避免各种负面因素和局限性，增大治理的效果和效益是实施协同的目标和发展方向。因此，尽量减少失衡型行为模式中的失衡因素，更多赋权，减少干预，增加透明，信息公开，使协同主体更加亲和，协同机制更加顺畅，就能使协同模式更加趋近于均衡，从而获得更大的协同效益。

四、现行地方政府协同治理模式的缺陷

地方公共服务领域既存在同类主体之间的协同，比如地方政府之间、非营利组织之间，也存在异类主体之间的协同，比如政府与市场之间、政府与非营利组织之间等，而更多的是多元主体混合协作、相互交叉叠加。随着地方公共服务供给主体间协同关系的不断进化，协同治理方式也有了很大发展，并在实践中取得了很好的成效，但同时地方公共服务的协同治理还存在很多问题，尚有长足的发展空间。

(一)地方公共服务协同主体的组织模式尚未成熟

对于地方公共服务治理，协同主体的四种组织模式各有特点，适合不同的领域。根据公共产品类型和地区之间的差异性，只要能提高公共服务治理效果的方式都可采用。有些公共服务的治理适合随机型模式或断续型模式，如村级公路的修建，有些则适合连续型模式或内生型模式，如医疗、义务教育、文化服务等。从长远发展来看，连续型模式和内生型模式更具稳定性，更能保证治理的效率和质量。但是，目前地方公共服务治理的组织方式仍旧比较单一，随机型模式较多，连续型模式和内生型模式相对较少，且在实施中存在碎片化、效率低等问题。因此，地方公共服务主体协作的组织模式还需多元化、合理化。

(二)地方公共服务协同主体的行为模式尚未成熟

相对于协同主体组织模式的多样并存，目前，地方公共服务治理主体的协同行为模式具有很强的趋向性，那就是从主导型协同向均衡型协同进化和发展。但如上所述，均衡型协同对资源分配、外部环境、政策体制、行为过程等要求过于苛刻，是一种终极趋势。因此，在实际的公共服务协同治理中，比较理想的状态就是失衡型协同。然而，目前地方公共服务协同治理利他型协同居多，有的甚至是主导型协同。主导型协同虽能获得短期内的集中效果，但缺乏学习能力、灵活性和活力，已经不合时宜。在公共领域，比如在中央和地方政府的财权和事权分配上，在中央和地方政府的分工关系上，在政府和事业单位之间，还具有明显的利他型特征，这种利他对获利方有积极的进化意义，对非获利方的发展演进既无害也无益，但是，利他型协同是主导型协同与失衡型协同的过渡，其存在的状态会随着协同关系的进化而产生变化，届时这种纯粹的利他型协同终将被打破。

(三)地方公共服务主体协同模式的选择机制不顺

在新公共服务理念和治理理念的影响下，我国正在从管制型政府向服务型政府转变，但是，管制型政府的特点仍有明显遗留。这使得公共服务治理具有较强的政府主导倾向，市场机制缺乏，私人部门和志愿部门的参与空间狭窄，各主体间的合作范围小、合作程度低、合作模式少。在协同模式的选择中，还存在政府政策干预较多的现象，一些主体合作的方式、政策的制定还带有明显的“公立”偏好和行政色彩。在决策过程中，决策机制也存在不透明、不科学、不完善的情况。因此，公共服务治理主体协同模式的选择还具有随机性，缺乏科学的论证和选择。

五、地方公共服务协同治理的发展策略

(一)协同主体多元化，不断拓宽地方协同的横向维度

地方公共服务的协同共治是治理主体(政府、市场、非营利组织)以一定的组织模式和行为方式，与环境相互作用生成协同能量，达成协同效果的过程。多元主体并不意味着政府要让渡其固有职责，而是要政府在地方公共服务治理中起到宏观治理及保障作用。

政府要提供制度保障和政策安排：一是通过完善市场准入制度、产权制度和激励机制，规范多元主体的行为方式合法、合理；二是通过严格监督检查和有效的管理最大限度地消除市场的负效应；三是通过大规模预测，制定合理的地方公共产品发展计划，总体规划多元主体合作的方式方法。同时，非营利组织应在协同共治的背景下加快发展速度，以适应地方公共服务治理的发展趋势。比如各种行业协会，作为一种自治组织，能为各项生产提供产前、产中和产后服务，解决分散的小生产经营与市场之间的矛盾。特别是农村行业协会，可以使农民更好地联合起来，提高农民获取市场信息的能力，降低信息搜集成本，提高农民的博弈能力，从而保护其经济利益。

主体的多元化还需具有较大的多元密度。高门槛的登记准入、双重负责制度使部分非政府组织望而却步，实际上是人为抬高了非政府组织合法注册登记的门槛。《社会团体登记条例》将非政府组织是否登记作为其合法性的基本标准，这就使大量的草根组织由于不满足登记条件而无法获取正当身份。目前，很多地方已经开始简化社会组织登记管理程序，比如，除法律、行政法规规定需要前置审批的外，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实行民政部门直接登记制，以此作为激发社会组织活力的契机。长远看，要拓展非政府组织获取合法地位的方式，比如可以构建登记—备案双轨制：对符合条件的非政府组织进行合法登记，并赋予法人资格；对暂时不符合登记条件但是政治倾向没有问题，又对社会有益的非政府组织进行备案，赋予其基本合法形式。这样既可以有效拓宽公共事业组织的准入范围，又可以解决现行管理上高门槛带来的弊端。

(二)竞争性机制激发协同活力

同类协同主体、不同协同主体在不同协同组织模式与行为方式中，要想最大限度激发各自的创造力和活力，就要引入市场竞争机制。政府内部引入竞争机制也就是公与公之间的竞争，可以使之由过去的规则驱动型转向任务驱动型。竞争可以改变传统的集中配置，缩小服务治理机构的规模，并使之更加专业化，这就迫使服务主体不得不为赢得“顾客”而展开竞争，同时，通过绩效管理，让不合格的竞争者面临财政和职务上的压力。在公共领域引入多个公共服务治理主体，通过政府与私人资本、私人资本与私人资本间的充分竞争，通过第三部门的有效补充，形成公共服务竞争态势，带来公共产品治理的高效益。良好的竞争机制需要公开、公平、公正、有序的竞争规则，比如可以通过公开招标的方式选择合适的企业参与环卫清扫、医疗卫生、教育职业培训等。

(三)打破协同共治进化的障碍，建立科学的公共服务决策机制

目前，我国的公共服务仍属于政府主导治理型，其基本特征是上级管理者决定公共服务的数量、项目等各种事宜，而公共服务的使用者不能从自身的现实需要表达对公共服务的需求。这种自上而下的决策机制通过政策、规定等形式下达公共服务规划，缺乏有效的民主形式来反映公众偏好，导致公共服务供需严重脱节。建立以公众需求为导向的公共服务机制，就要使公共服务治理从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变。因此，要逐步提高公众政治参与的意识和能力，充分保证信息公开，保障公众的知情权，积极拓展各种渠道，建立征求建议的常规程序，建立政策过程的回应机制，完善政府决策责任追究机制，以此来确保在公共服务决策过程中，各个利益博弈主体在资源占有不均的条件下，能够通过公开、公平、公正的平台，充分表达需求，促使公共服务决策以实现公共价值为导向。

(四)完善监督机制，确保协同共治的效果

公共服务治理的质量和水平，事关公众的切身利益，需要一套较为健全的公共服务监督机制作为保障。首先，强化公共服务的体制内和体制外监督，形成全方位、多层次、多途径、立体式的监督体系，避免监督中的“交叉带”和“空白带”。政府内部的日常监督、专业监督和效能督察监督要有效化，并可设立专门的监督机构开展公共服务质量评估工作，加强对政府“外包服务”的专门监管。同时，要加大对公共服务支出的监管，对一些不合理的财政支出安排，相关负责方应作正式说明并接受有关部门的审查。其次，高度重视公共服务过程的监督，利用网络等各种媒体，建立多种渠道，让公众充分参与公共服务治理的过程，并将满意度作为公共服务绩效评价的重要指标。再次，非营利组织在地方公共资源的筹集、使用过程中，要实行财务公开，增加资金使用透明度。除了自律和同行互律，政府对非营利组织的监督也应从“资格”监督逐步过渡到“过程”监督，完善相关法律，通过独立第三方的评估，切实落实对非营利组织的问责。

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SynergisticGovernanceofLocalPublicServices:Mechanism,OrganizationandBehavior

SONG Jie
(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,HenanUniversityofEngineering,Zhengzhou451191,China)

Synergistic governance,the best way to solve the government failure, market failure and voluntary failure, is also the rational option to modernize the governance of local public service. Good synergy can generate positive energy and improve innovation. In accordance with the four-quadrant analysis of target and interest, there are different synergistic mechanisms in local public services. Currently, some problems arise in organization mode and behavior pattern of synergistic governance of local public services. Therefore, a variety of strategies can be adopted to make synergistic organization diversified, normalized, endogenous, make synergistic behavior balanced gradually, and thus improve the effectiveness of synergistic governance of local public services.

local public services; synergistic governance; mechanism

2017-03-02

2014年国家社会科学基金项目(14BSH120)，河南工程学院博士项目(070501/D2014031)

宋 洁(1981- )，女，河南郑州人，河南工程学院人文社会科学学院讲师，管理学博士，研究方向为政策与组织理论。

D63

A

1674-3318(2017)04-0015-06