推进我国水生态空间管控工作思路

朱党生，张建永，王晓红，杨 晴

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

推进我国水生态空间管控工作思路

朱党生，张建永，王晓红，杨 晴

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

通过对我国水生态空间管控的主要问题分析，提出了推进水生态空间管控工作总体要求、管控原则和工作思路；针对当前我国水生态空间管控的薄弱环节，阐述了水生态空间规划制定、水生态空间用途管制、河湖生态水量保障、水功能区入河排污管控以及水生态空间管控能力建设等重点工作思路。

水生态空间；管控；水生态保护红线；工作思路

按照国家生态文明建设的要求，国家发展改革委等9部委联合印发了《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》，要求建立生态保护红线管控指标体系，健全生态保护红线管控制度。环保部印发了《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见 （试行）》，就规划环评加强空间管制、总量管控和环境准入提出明确要求。国土资源部印发了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，要求对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度。水利部会同国土资源部印发了《水流产权确权试点方案》，要求确定水域、岸线等水生态空间范围，开展水流产权确权试点，加强水域、岸线等水生态空间监管；印发了《退田还湖试点方案》，通过采取恢复水域空间、开展综合整治、改善水力联系等措施，推进退田还湖试点；印发了《水利部关于深入贯彻落实中央加强生态文明建设的决策部署，进一步严格落实生态保护要求的通知》，要求将生态优先、绿色发展理念贯穿水利工作全过程，严格落实生态环境保护要求，促进水资源可持续利用，增强水安全保障能力。

生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。水生态空间中，河湖水系是洪水的通道、水资源的载体、生态廊道的重要组成部分，构成了国土空间的主动脉，沟通衔接水源涵养区、集中式饮用水水源地、水土流失重点预防和治理区、洪涝水调蓄场所等重要的生态斑块，在流域、区域生态安全格局中发挥主骨架的作用。

水生态空间是构成生态空间的核心要素和关键组成，对其他类型空间起到重要的支撑和保障作用。水生态空间管控是国土空间管控的基础保障，是加快推进水生态文明建设、保障国家水安全和生态安全的重要支撑。加快推进水生态空间管控工作，强化水资源、水环境、水生态保护红线刚性约束，有利于协调优化水生态空间开发保护格局，推动建立“多规合一”空间规划体系；有利于有效保护和恢复水生态系统，促进江河湖泊休养生息；有利于进一步完善水利发展总体格局，强化水治理与管控体系；有利于健全水生态文明制度体系、提升水资源水环境承载能力。

一、水生态空间管控存在问题分析

我国基本水情特殊，资源供需矛盾突出，生态环境容量有限，长期积累的水资源水环境突出问题，成为制约经济社会发展的一个“心头之患”。当前我国水生态空间管控主要存在以下问题：

1.部分地区水安全问题突出，资源环境生态红线约束机制亟待完善

由于生态保护意识不统一、对水资源开发利用的管理和约束不够，江河湖泊休养生息的客观条件还不充分、保护与修复治理的制度体系尚未建立等原因，在支撑经济社会快速增长的同时，我国一些河湖污染加剧、生态退化的态势仍在继续，部分地区水资源过度开发的问题突出。河湖用水总量控制和生态水量保障措施也不尽合理；水功能区限制纳污红线以入河湖排污管控为目标的考核机制不健全；水资源水环境承载能力对区域经济社会发展的刚性约束机制尚未建立。

2.水生态空间范围尚未划定，存在权责不明等问题

河湖水域、岸线等空间作为重要的自然资源资产和重要的生态空间，除具有行蓄洪、水生生境保护、水源涵养等自然服务功能外，往往还具有航运、供水、发电、水产养殖、旅游等经济社会服务功能。由于水生态空间的自然属性及空间分布的复杂性、经济社会服务功能的多样性、水流等自然资源资产的公有性，河湖水域、岸线等水生态空间范围和功能定位尚未完全划定和明确等，导致水生态空间普遍存在边界模糊、使用权交叉重叠、水生态空间保护和监管困难等，与健全自然资源资产产权制度的要求不相适应。

3.水资源量、质管控体系基本建立，水生态空间管控要求不明确

2012年1月国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，重点围绕我国复杂的水资源和水环境问题，要求确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污 “三条红线”，实施 “四项制度”，虽提出了推进水生态系统保护与修复的要求，但未提出水生态空间用途分区和管制的要求。当前我国水生态空间分类用途管制要求散落于各类规划中，水生态空间范围内的生态保护红线尚未划定；流域综合规划环境影响评价工作中，水生态保护红线及环境准入清单管控的要求不系统。一些地方在发展过程中，忽视河湖生态空间保护，违法围垦湖泊、挤占河道、蚕食水域、滥采河砂等问题突出。

4.水生态保护的系统性和协同性不足，缺乏适应“多规合一”的水生态空间管控规划

一些区域水生态保护与修复规划布局重视局部利益和效果，规划布局和治理措施缺乏流域性的统筹和协调；个别水资源严重短缺地区甚至以营造水域景观、后续土地开发为主要目的，破坏了流域整体的水生态系统。我国七大流域综合规划、全国及重点区域的水资源综合规划、水资源水生态保护等专项规划虽然包含了水资源水生态保护和管理等内容，但总体上对水生态系统的整体性、系统性考虑不足；缺乏融入“多规合一”的水生态空间管控规划，与国家有关生态空间用途管控、严守资源环境生态红线的要求还有差距。

二、水生态空间管控总体思路

1.水生态空间管控的总体要求

坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，以改善水环境质量、促进水生态系统良性循环为核心，树立底线思维和红线意识，划定并严守水资源消耗上限、水环境质量底线和水生态保护红线，将与水有关的各类经济社会活动限定在管控范围内，并为水资源开发利用预留空间；树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，强化水生态空间用途管制、加强河湖生态水量保障、完善水功能区限制排污管控，加大水生态系统保护和修复力度；强调以水定产、以水定城，全面落实最严格水资源管理制度和水污染防治行动计划，切实把水资源、水环境、水生态承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件；坚持生态优先、绿色发展理念，优化水生态空间开发和保护格局，科学谋划水利基础设施网络体系，切实维护河湖健康、保障国家水安全、促进经济社会可持续发展。

2.水生态空间管控的主要原则

水生态空间管控应坚持以下主要原则：

（1）生态优先，绿色发展

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，处理好河湖管理保护与开发利用的关系。强化规划约束，严格环境准入管理，严格各类管控措施。促进河湖休养生息、维护河湖生态功能，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力协调。

（2）总量控制，质量向好

实行最严格的水资源管理制度，实施水资源消耗总量和强度双控，严格用水总量控制，切实保障河湖生态用水需求。以改善水环境质量为核心，落实水污染防治行动计划，强化水功能区限制纳污红线管理，提升主要江河水域的水环境质量。

（3）确保功能，分级管控

全面开展水生态文明建设，加强水源涵养、水土保持、水域岸线等空间管制，保障水生态保护红线面积不减少，功能不降低，退化的水生态系统得到保护和修复。针对水生态空间用途管控分类及资源环境生态各要素，提出差别化管控要求。

（4）问题导向，系统治理

以水资源、水环境、水生态方面的突出问题为导向，将不达标水功能区、水生态脆弱和敏感地区作为强化治理和修复的重点；按流域统筹协调上下游、左右岸，兼顾地表地下、城市乡村，综合水量保障、水质保护和水生态安全，促进河湖健康。

（5）依法依规，强化考核

依法治水管水，完善水生态空间管控制度体系，实现水生态空间管控的法制化、规范化和标准化。严格目标管理考核与责任追究，定期开展监督考核，健全水资源水环境承载能力监测评价与预警机制，严格生态环境损害责任追究。

3.水生态空间管控工作思路

要使水生态系统持续地提供生态服务或生态产品，必须维护适宜的水生态空间范围，保持适宜的水量条件、良好的水质状况，维持水生态系统的空间结构和功能。水生态空间管控是以水生态空间为保护和修复对象，以水资源水环境和水生态承载能力为依据，对水生态空间采取的各类管控措施，主要包括水生态空间范围与功能定位、水生态空间管控分区、水生态管控指标确定、水生态空间用途管制、水资源利用管控、水环境质量管控以及综合管控能力建设等。

图1 水生态空间管控思路示意图

水生态空间范围划定与功能定位包括明确水域、岸线及水源涵养、水土保持等陆域涉水生态空间范围，明确水生态空间的主导功能定位，水域岸线等水流产权确权划界等；水生态管控指标确定主要是立足我国不同地区水资源、水环境、水生态及经济社会发展的区域差异性，结合水资源、水环境、水生态保护红线管控的实际需求，研究提出差别化的分类管控指标和目标；水生态空间用途管制包括水生态保护红线管控、水生态空间环境准入管理、水生态系统保护与修复等；水资源利用管控包括水资源消耗总量和用水强度双控、江河湖泊生态水量保障及闸坝调度管理等；水环境质量管控包括水功能区入河排污管控、城乡废污水处理、河湖水环境综合治理等；综合管控能力包括水资源水环境承载能力监测预警机制、河长制等管控制度和机制建设、监督考核与责任追究等。

水生态空间管控思路如图1所示。

三、水生态空间管控的重点工作

目前，我国水生态空间管控工作与国家要求相比仍存在相当的差距。针对水生态空间管控的薄弱环节，结合我国河湖生态保护存在的主要问题，建议重点推动开展以下工作：

1.开展水生态空间范围划定和权属确定，推进水生态空间用途管制

水生态空间依据其自然生态特征分为以水体为主的河流、湖泊等水域空间，以水陆交错为主的岸线空间，以及与保护水资源数量和质量密切关联的涉水陆域空间。开展水生态空间管控，首先要合理确定水域、岸线等水生态空间范围，明确地理坐标，设立界桩、标示牌，并向社会公布划界成果。遵循水生态系统性、整体性原则，结合水流产权确权试点工作，分清水资源所有权、使用权及使用量。明确不同类型水生态空间的所有权和使用权，按照自然资源统一确权登记的有关规定实施统一登记。

依据相关规划和有关技术标准，合理确定不同类型水生态空间的功能定位和用途。落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用。建立健全水功能区分级分类监督管理体系，严格省界缓冲区、水源保护区等重要功能区目标和用途管制。综合考虑开发和保护需求、水资源水环境承载能力等，确定水生态空间保护目标与布局，将水生态空间划分水生态保护红线区、水生态空间限制开发区、水安全保障引导区，明确分类用途管控要求。完善水生态保护红线划定技术，针对水域岸线保护、洪水调蓄、饮用水水源保护、水土保持、水源涵养保护等功能类型，开展水生态保护红线划定并落实到地块，纳入全国生态保护红线一张图。依法实行区域准入、用途转用许可和占用水域补偿制度，积极推进退田还湖、退养还滩、退耕还湿，构建科学合理的自然岸线格局，保护和恢复河湖水域、岸线生态功能。

2.按照空间规划“多规合一”要求，开展水生态空间管控规划工作

水生态空间管控规划是空间规划的重要组成部分，也是水生态空间开发利用与保护的顶层设计，按照空间规划“多规合一”的要求开展水生态空间管控规划工作非常迫切，主要包括水资源水环境承载能力监测评价，划定并严守水资源利用上线、水环境质量底线、水生态保护红线，建立水资源水环境和水生态保护红线管控指标体系，将与水有关的各类经济社会活动限定在管控范围内；谋划未来水资源水生态保护布局，划定水生态空间和水生态保护红线，绘制空间红线底图，融入空间规划划定的生态空间和生态保护红线体系；针对不同类型水生态空间，明确水资源、水环境、水生态等各类要素的差异化管控措施，推进山水林田湖系统治理。搭建空间规划信息管理平台、建立健全管控制度和机制等。

结合省级空间规划 “三区三线”（城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）对水利保障的需求，提出全省水利发展总体布局，以水库等工程为节点，以堤防、引调水、江河湖库水系连通工程等为线，以灌区、水生态治理修复等工程为面，确定重大水利基础设施建设网络布局。在遵循主体功能定位和“三区三线”空间管控的基础上，按照适度超前的原则，划定水利基础设施建设预留空间和廊道，在自然生态空间与保护红线划定、城镇空间和农业空间布局过程中预留必要的水利基础设施建设空间，水生态空间管控规划主要成果，可作为“多规合一”中与水相关的重要成果，衔接与空间规划中其他行业的关系，将其成果融入空间规划。

3.科学确定河湖生态流量，将生态用水纳入流域水资源配置和调度管理

依据水法、水污染防治法有关生态流量保障的要求，明确河湖生态水量控制断面布局，科学合理确定河流的生态流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，充分考虑基本生态用水需求。加快制定主要江河流域水量分配方案，将河湖生态水量纳入流域水资源配置和管理。强化用水需求和用水过程管理，实行水资源消耗总量和强度双控行动，防止不合理新增取水。结合河长制管理要求，以江河流域为单元，推进流域用水总量控制，合理控制河流开发利用强度。强化流域水资源和水工程统一调度，加强重要水库、水电站及拦河引水闸坝的水量和水质管理，合理安排闸坝下泄流量和泄水过程，合理安排重要断面下泄水量，维持河湖合理生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。建立重要河湖生态用水保障目标责任制，完善河湖生态水量监管体系。加快推进黄河、淮河等流域生态流量调度和保障试点。

对生态过载和污染严重的重点河湖，在强化节水治污和再生水利用的同时，实施调水引流、生态补水及限制性取水等措施，加强江河湖库水量和水质管理。因地制宜推进河湖水系连通工程建设，对重要河湖湿地进行生态补水，增强河湖连通性，改善河湖水动力条件。对于华北、西北等水资源短缺、供需矛盾突出且农业用水比重较大的地区，通过合理调整产业结构和布局、退地减水、高效节水灌溉、水源置换及河湖水系连通等综合措施，退还挤占河道内的生态环境用水量；强化塔里木河、黑河、石羊河等流域的水资源统一调度，保障下游绿洲及尾闾湿地生态用水。

4.强化水功能区限制排污总量管理，完善入河湖排污管控机制和考核体系

严格水功能区管理监督，根据水功能区划确定的河流水域纳污能力和限制排污总量，落实污染物达标排放要求。以水环境质量改善为核心，统筹水上、岸上污染治理，将限制排污总量逐级分解到各行政区域和入河排污口，分阶段、分区域制定陆域污染物减排计划。切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量，对排污量超过水功能区限排总量的区域，严格限制审批新增取水和入河排污口。

全面实施已建入河排污口登记制度，优化入河湖排污口布局，重点针对京津冀、长三角、珠三角等入河排污口布局问题突出、威胁饮水安全或水质严重超标区域的排污口，实施截污导流、湿地生态处理等入河排污口的综合整治。切实保障饮用水水源安全，开展饮用水水源地安全保障达标建设，依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口。加强入河湖排污口的废污水入河量和入河水质监控，对规模以上重要入河排污口逐步实施在线监测，重点对水功能区水质超标及入河排污超载严重的河湖，建立健全入河排污总量考核机制。

5.建立健全河湖水生态空间管控制度和机制，提升水生态空间管理能力

按照生态文明体制改革总体方案要求，建立健全流域水生态空间管控制度体系，强化资源环境生态红线指标约束。完善入河湖排污管控和生态流量保障机制，确保水环境质量只能更好、不能变坏，保障河湖基本生态用水需求。建立河湖水域、岸线利用保护和监管机制，严格水域岸线等水生态空间分类管控，制定差异化的保护目标、用途管制、占用补偿和环境准入要求，确保依法保护的水生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。建立健全流域上下游、重要水源涵养区域、重要水源地、重要水生态修复治理区的生态保护补偿机制。提升水资源保护监测能力，开展水资源水环境承载能力评价；强化水生态空间监控能力建设，与“多规合一”空间信息管理平台对接，增强对水生态空间的管控能力。

建立健全监督考核和责任追究机制。落实地方政府主体责任，完善河长制等河湖保护和管理制度，将河湖水生态空间保护和治理绩效纳入地方政府和领导干部政绩考核体系。在强化最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标考核评估基础上，加强河湖与地下水生态保护修复责任目标落实情况、河长制等制度建设情况的监督检查。探索编制水资源资产负债表，研究水域岸线、水资源及水生物资源等资产和负债核算方法。推行生态环境损害终身追究制，对突破红线管控要求造成水生态环境损害的，实行终身责任追究。

四、结 论

水生态空间是生态空间的关键组成部分，水生态空间管控是生态空间用途管制的重要内容。按照生态文明建设和空间规划“多规合一”要求，坚持系统思维和一盘棋思想，加快推进水生态空间管控工作迫在眉睫，其重点是严守水生态保护红线、水资源利用上限和水环境质量底线，切实维护河湖健康；强化水生态空间用途管制和水资源水环境承载力刚性约束，推动人口、经济等与水资源相均衡；统筹空间规划“三区三线”对水利保障的要求，完善水利发展总体格局和重大水利基础设施建设网络，提升水安全保障水平。建议水利行业结合省级空间规划编制、生态保护红线、自然生态空间用途管制、水生态文明建设等相关工作，提出加快推进水生态空间管控的指导意见，指导和推进我国水生态空间管控相关工作。

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于划定并严守生态保护红线的若干意见[R].2017.

[2]杨晴,等.水生态空间管控规划的探索[J].中国水利,2017(3).

[3]杨晴,等.水生态空间管控指标体系构建[J].中国水利,2017(9).

[4]陈雷.坚持生态优先绿色发展 建设人水和谐美丽中国 [J].中国水利，2016(6).

[5]朱党生,等.水生态系统保护与修复的方向和措施[J].中国水利,2015(22).

[6]杨晴,等.水生态空间功能与管控分类[J].中国水利,2017(3).

Work thoughts on management and control of aquatic ecological space in China//

Zhu Dangsheng,Zhang Jianyong,Wang Xiaohong,Yang Qing

Through analysis of main challenges faced by management and control of aquatic ecological space in China,general requirements,control principles and overall ideas are worked out.Considering the weakness found in management and control of aquatic ecological space,key measures are proposed in the aspects of planning of aquatic ecological space,regulation of its utilization,safeguarding ecological flow of rivers and lakes,control of sewage discharge in water function zone and capacity building.

aquatic ecological space;management and control;redlines for aquatic ecological protection;work thoughts

编者按：习近平总书记关于“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要论述，形象阐明了自然生态系统各要素间相互依存、相互影响的内在规律。为建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率，2017年1月9日，中办、国办印发《省级空间规划试点方案》，将海南等9省（自治区）纳入试点范围，要求2017年年底前建立空间规划体系。水生态空间是国土空间核心构成要素，严格水生态空间管控，划定并严守水生态保护红线，是推进生态文明建设和建立“多规合一”空间规划体系的重要内容。要推进好水生态空间管控工作，无论是理论还是实践层面，都亟需在总体思路、红线划定、制度建设等方面加强研究和引导。水利部水利水电规划设计总院在此方面开展了研究，形成了关于水生态空间管控和水生态保护红线划定较为系统的认识，提出了推进相关工作的建议。本期特别推出专题将研究成果集纳刊发，以期为各地开展该项工作提供有益的参考和帮助。

X171.4

B

1000-1123（2017）16-0001-05

2017-07-31

朱党生，副院长，教授级高级工程师，主要从事水资源与水环境保护规划研究工作。