建设项目土地节约集约利用评价研究*——以甘肃省106个光伏项目为例

张天中，赵强军，郭思岩，刘 赟，周欣花

(甘肃省国土资源规划研究院，兰州 730000)

·资源利用·

建设项目土地节约集约利用评价研究*
——以甘肃省106个光伏项目为例

张天中，赵强军※，郭思岩，刘 赟，周欣花

(甘肃省国土资源规划研究院，兰州 730000)

目的目前，针对具体建设项目土地节约集约利用评价的相关研究相对较少，土地节约集约利用评价的内涵单一，评价结果不能全面反映建设项目土地节约集约利用水平的高低。文章通过选取甘肃省光伏项目，从用地规模、用地结构、用地强度、用地效益4个方面构建评价体系，对建设项目土地节约集约利用水平进行综合评价。方法以多因素综合分析法为基础，选取甘肃省2013～2015年已建设的106个光伏项目为实证研究对象，利用具体建设项目土地利用、投入产出等数据资料，通过从用地规模、用地强度、用地结构、用地效益4个评价方面选取11个具体评价指标，构建建设项目土地节约集约利用评价的指标体系，采用特尔斐法和层次分析法测算各指标权重，依据3δ法则及文献规范资料确定各指标标准值，最后对典型光伏建设项目土地节约集约利用情况进行测算评价，并对评价结果进行分析，提出相关建议。结果通过实证分析，甘肃省106个光伏建设项目土地节约集约利用水平整体较高，按照节约集约度等级划分，处于低度利用的项目为4个、适度利用66个、中度利用34个、高度利用2个； 在具体4个评价方面，光伏建设项目整体在用地规模、用地强度、用地效益评价层分值相对较高，但各具体评价单元之间存在较大的差异，个别建设项目土地节约集约利用程度还有较大的提升空间； 项目用地结构评价层得分整体相对较低，通过建设项目内部功能区布局优化、土地利用结构调整，光伏建设项目土地节约集约利用程度有较大的提升空间。结论从单位用地规模、用地结构、用地强度、用地效益四个维度构建的评价体系能够全面反映建设项目节约集约利用情况。

光伏项目 土地 节约集约利用 评价 甘肃省

0 引言

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。如何提高土地节约集约利用水平，实现土地资源的高效配置，对于土地资源的可持续利用意义重大。目前，国内土地节约集约利用研究主要集中在区域土地节约集约利用评价，评价技术方法已较为成熟[1-7]； 从建设项目角度对土地节约集约进行的研究主要有：李如鹤提出了工业项目土地集约利用的对策，黄露露提出了产业用地节约集约利用评价标准，陈宏望按照工业项目、行政办公项目、医疗卫生项目、教育项目、科研机构、村部分类，对各类项目土地节约集约利用水平进行了评价。整体来看，针对具体项目土地节约集约利用评价的研究相对较少，评价指标体系不够全面。

建设项目土地节约集约利用是从土地利用结构的合理性、土地布局的紧凑化、土地利用功能的综合化、土地产出的高效化等方面综合实现了土地最优配置和利用，节制当前没有必要土地资源消耗尤其是耕地资源的消耗，或者更多的应以未利用资源和存量资源消耗来代替[8-9]。为有效实现从用地源头上严格控制用地规模，引导建设建设项目节约集约利用土地，切实解决土地粗放利用和浪费问题。文章通过对甘肃省近年典型区域、典型光伏项目土地节约集约利用经验进行提炼、整合，构建相关评价指标体系，对具体项目土地节约集约利用水平进行评价。通过该文的研究可在丰富项目节约集约用地评价相关学术研究内容的同时，对建设项目土地节约集约用地评价提供技术经验参考。

1 区域概况

甘肃省地形呈狭长状，地貌形态复杂多样，全省山地和高原约占总面积的55.5%，河谷川地占29.6%，戈壁沙漠占14.9%，截止2014年年末，全省未利用地的占国土面积的54.2%[10]。通过利用丰富的未利用地资源发展清洁能源，全省光伏发电装机容量已达到5168 MW，装机容量居全国第一。该文进行建设项目土地节约集约利用评价的研究，选取具有代表性的光伏项目作为研究对象，涉及具体项目共106个，单个项目用地规模分布在19～270hm2，项目总用地达1.03万hm2。

2 研究方法

建设项目土地节约集约利用评价不单纯是土地节约利用或集约利用的评价，而是多目标的综合评价，建设项目土地节约集约利用的具体内涵定义为以下4个方面：(1)用地规模最优。同类型建设项目在相同的土地资源分布区域，在正常满足项目生产工艺的要求下，存在土地要素最佳投入的规模控制量，能够实现土地资源的最优配置。(2)用地强度与经济发展相协调。在经济发展的特定阶段，同类建设项目在单位投资强度、土地纵向与横向利用上都达到最优，能够与区域经济发展阶段各要素投入组合相协调。(3)用地结构合理。同类型建设项目在内部用地布局，不同类型土地资源组合利用上达到最优，实现土地资源的合理配置。(4)用地效益突出。建设项目的各类产出水平能够达到同类项目的最优水平，提升土地的利用效益。

土地节约集约利用的评价方涉及的对象类型复杂，评价尺度较为宽泛，评价是土地利用综合的评价[11]，该文采用能够对评价对象进行综合评价的多因素综合分析法，对建设项目土地节约集约利用水平进行综合评价。首先从项目单位用地规模、用地结构、用地强度、用地效益4个方面构建评价指标体系。其次，结合特尔斐法(Delphi)和层次分析法确定指标体系各层权重，并依据3δ法则及文献规范资料确定各指标标准值，随后对各指标现状值进行无量纲化。最后，测算各评价建设项目土地节约集约利用度分值，对建设项目土地节约集约利用中存在的问题作出分析。

3 评价指标体系构建

3.1 评价指标选取

建设项目土地节约集约利用评价模型中的指标选取要能够全面反映建设项目用地规律，突出土地利用规模、土地投入产出、土地利用结构等重点。该文在科学性、可操作性、数据的可得性以及动态性等原则指导下，结合现有相关研究[12-13]，从用地规模、用地结构、用地强度、用地效益4个准则层，选取11个具体指标构建评价指标体系(表1)。

用地规模准则层指标反映在相同技术经济水平下，建设项目用地规模的相对合理性，具体选取单位规模耗地指标，单位规模耗地指标值越大，建设项目的土地节约利用水平越低。

用地强度准则层指标反映建设项目土地自然利用强度与经济利用强度。其中投资强度体现建设项目单位用地经济投入强度情况，建筑系数、容积率从建设项目横纵向空间利用水平体现土地利用程度。建设项目用地强度相关指标值越大，反映建设项目土地利用效益水平越高。

用地结构准则层指标反映建设项目结构布局、土地资源替代利用等方面水平。其中功能分区合理度采用项目功能分区比重与标准案例项目比例的拟合度来体现用地内部布局的合理程度，具体测算公式为：

(1)

公式中，α表示地块规则度，ave为平均数函数，βi为i功能单位比重，β为标准比例。占用耕地比例、存量建设用地利用率、绿化率、行政办公及生活服务区比重等指标体现建设项目充分利用未利用地及存量建设用地的水平，用地主要功能区的一致性等。占用耕地比例越小，存量建设用地利用率越高反映建设项目土地资源有效利用水平越高； 绿化率、行政办公及生活服务区比重越小反映建设项目用地与主要功能区的一致性越高。

用地效益准则层指标反映建设项目投入产出水平的高低。单位用地产出水平、地均吸纳劳动力人数越大，反映建设项目用地所能产出的经济效益与社会效益越高。

表1 建设项目土地节约集约利用评价指标选择

目标层准则层评价指标测算公式节约集约用地用地规模(U1)单位规模耗地(hm2/MW)a11单位规模耗地=项目总用地/项目规模量用地强度(U2)投资强度(万元/hm2)a21投资强度=项目固定资产投资/项目总用地建筑系数a22建筑系数=项目基地面积/项目总用地容积率a23容积率=项目总建筑面积/项目总用地用地结构(U3)功能分区合理度a31项目功能分区比重与标准案例项目比例的拟合度 占用耕地比例a32占用耕地比例=项目占用耕地/项目总用地存量建设用地利用率a33存量建设用地利用率=项目占用建设用地/项目总用地绿化率a34绿化率=绿化面积/项目总用地行政办公及生活服务区比例a35行政办公及生活服务区比例=行政办公及生活服务区域面积/项目总用地用地效益(U4)单位用地产出水平(万元/hm2)a41单位用地产出=项目年产值/项目总用地地均吸纳劳动力人数(人/hm2)a42地均吸纳劳动力人数=项目吸纳人数/项目总用地

3.2 各权重的确定

各个指标的权重对于评价结果具有重要影响。为了客观反映现实情况，该文坚持定性与定量相结合的方法，结合特尔斐法和层次分析法，征求各专家意见构建判断矩阵，综合对评价指标权重予以赋值。

通过采用定性与定量相结合的层次化分析方法，选取行业专家对各评价层指标的重要程度进行打分，利用层次分析法(AHP)方法构建评价目标层-准则层、准则层-指标层判断矩阵，计算各指标权重，权重结果见表2。为保证指标权重的合理性，按照以下步骤对指标权重一致性进行检验，计算各矩阵最大特征根λ及对应特征向量，根据CR=CI/RI进行一致性检验。

(2)

其中n为指标个数。RI为平均随机一致性指标取值。CR<0.1时，判断矩阵通过一致性检验，否则需要进行调整。

3.3 评价指标值无量纲化

3.3.1 无量纲化方法

指标现状值的无量纲化是为减少指标值在量纲上的差异带来评价结果的失真，按计算公式(3)(4)(5)对指标值进行无量纲化，由于篇幅有限具体无量纲化指标数值从略。

(3)

(4)

(5)

式中，Ui—第i个指标的分值； ai—第i个指标的现状值； Ai—第i个指标的标准值。单项评价指标分值在0～100之间，当大于100时，该项指标的实现度分值记为100，小于0时，该指标的实现度分值记为0。

表2 指标权重

准则层评价指标权重指标类型标准值备注U1(02237)a1102237-6148hm2/MW3δ法则U2(02761)a2101204+610万元/hm23δ法则a2200903+915%政策规范取值a2300654+105政策规范取值U3(02482)a3100629∗025标准案例取值a3200617—100%标准案例取值a3300524+05%标准案例取值a3400363—04%政策规范取值a3500349—05%政策规范取值U4(02520)a4101572+70万元/hm23δ法则a4200948+14人/hm23δ法则 注：指标类型中+表示正向指标，-表示逆向指标，∗表示阈值

3.3.2 标准值确定

指标的标准值又称理想值或合理值，该文中评价指标的标准值确定是以标准案例取值法、3δ法则取值法、政策规范取值法。3δ法则取值法是指在统计分析中，若变量x-N(μ，δ2)分布，则正态变量x的取值落在(μ-3δ，μ+3δ)之外的概率小于0.003，一般认为这一事件为小概率事件，因此把区间(μ-3δ，μ+3δ)看做随机变量x实际可能取值区间，在评价指标标准值的确定中，以3δ法则为基础，相应调整置信区间的范围，从而确定在一定置信区间下，评价指标的最大或最小标准值。标准案例取值是将具有典型代表的建设项目指标现状值作为理想值的方法； 政策规范取值主要是参照已有的法律规范相关标准作为指标标准值的方法。

存量建设用地利用率、功能分区合理度、占用耕地比例指标的标准值采用标准案例法确定； 单位规模耗地、投资强度、单位用地产出水平、地均吸纳劳动力人数指标标准值依据用3δ法则确定； 建筑系数、容积率、绿化率、行政办公及生活服务区比例指标标准值参照《工业项目建设用地控制指标》(国土资发[2008]24号)确定，详细标准值见表2。

3.4 评价分值测算及分级

节约集约度分值是评价建设项目土地节约集约利用水平高低的具体体现，分值越大，评价项目土地节约集约利用水平越高，分值越小土地节约集约利用水平越低。

3.4.1 节约集约度分值

评价总分值的计算方法采用各单项评价指标分值加权求和的方法：

(6)

式中，C—土地利用集约度综合分值； Wi—第i个指标的权重； Ui—第i个指标的分值； n—指标数量。

表3 节约集约度等级划分

节约集约度含义节约集约度含义0～60低度利用75～90中度利用60～75适度利用90～100高度利用

3.4.2 节约集约利用水平分级

节约集约度取值在0～100之间，参照《建设用地节约集约利用评价规程》(TD/T1018-2008)及韩玉[13]等学者对节约集约利用度分级研究成果，将建设项目土地节约集约利用度划分为4个级别(表3)。

4 数据来源

光伏建设项目土地节约集约度测算主要涉及2013～2015年甘肃省106个典型项目，典型光伏建设项目来自甘肃省建设项目节约集约利用评价资料库，其中具体建设项目用地面积、固定资产投资、年产值、项目总平面布置等数据资料来自106个项目可行性研究报告，建设项目土地利用现状地类数据以国土资源部下发所在县区2013～2015年土地利用变更调查数据为基础进行计算。

图1 建设项目土地节约集约利用等分值结果

5 结果及分析

5.1 节约集约度分值测算

按计算公式(3)(4)(5)对指标值进行无量纲化，由于篇幅有限具体无量纲化指标数值从略。通过指标权重检验，得出评价指标体系目标层-准则层最大特征根为4.0606，CR值为0.0227，用地结构、用地强度、用地效益最大特征根分别为5.1596、3.0536、2.000，CR分别为0.0356、0.0516、0.0001，CR<0.1，通过检验，特征向量值即为判断矩阵的权重值，指标标准值及权重测算结果见表2。按节约集约度测算公式(6)对选取的106个光伏建设项目土地节约集约利用程度进行评价测算，结果见图1。

通过测算，所选取的106个光伏建设项目土地节约集约利用水平整体较高，项目节约集约利用度分值最高为90.82，最低为40.9，平均值为72.04分。按照建设项目土地节约集约利用水平划分，评价项目中处于低度利用的建设项目共有4个、适度利用66个、中度利用34个、高度利用2个，建设项目土地节约集约利用水平基本为适度与中度利用，约占94.3%。

5.2 节约集约利用情况分析

以各评价准则层为基础，对评价建设项目土地节约集约利用水平进行详细分析,测算结果详见图2。

图2 评价准则层测算分值结果

按照评价体系各准则层权重，用地规模、用地强度、用地结构、用地效益准则层标准分值分别为22.37、27.61、24.82、25.2，评价项目实际分值平均值分别为15.83、21.63、15.98、18.60，约占标准分值的比重为70.08%、78.34%、64.39%、73.80%。在4个评价准则层中，用地规模整体分值较高，且各评价单元的分值的标准差最小，这说明建设项目在用地规模上具有相对一致的控制标准，评价单元之间偏差不大。用地结构准则层整体分值相对较低，但各评价单元之间偏差较小，这说明评价项目用地结构现状情况与相关设定标准存在较大的差距，具有较大的提升空间，建设项目由于所处区域条件基本相同，所以在评价个体间分值差距较小。用地强度与用地效益准则层整体评价分值相对较高，但评价单元之间偏差较大，这说明各个不同的企业在具体项目建设中在投资与企业获利等方面存在较大的差异。

6 结论及建议

通过以甘肃省2013～2015年典型光伏建设项目为研究实例，按照建设项目土地节约集约利用评价是以建设项目用地规模控制为基础，以土地节约集约利用为指导，综合考虑用地结构、用地强度、用地效益的建设项目土地利用专项评价的思路。对具体建设项目分析基础上，构建以建设项目用地规模、用地强度、用地结构、用地效益4类11个具体指标的评价体系，测算相应评价权重，确定评价指标标准值。经过测算分析，从用地规模、用地强度、用地结构、用地效益4个维度确定的建设项目土地节约集约评价指标体系，较好地评价了实际建设项目土地利用情况。针对光伏项目具体测算结果，提出以下建议。

(1)光伏项目单位建设规模用地值分布集中，在用地规模上存在较为一致的规律。在今后建设项目土地节约集约利用水平控制中，应该严格控制项目单位建设规模用地面积，通过项目整体生产工艺、建设工艺中进行改进，不断提高土地利用率，整体推进光伏项目土地节约集约利用水平的提升。

(2)从评价结果来看，光伏项目整体在用地结构方面得分较低，在具体光伏项目建设中应该继续加大存量建设用地利用，光伏项目用地功能区内部的合理优化等，不断提高建设项目土地节约集约利用程度。

(3)光伏建设项目在用地强度、用地效益在各评价单元中存在较大的差异，在后续不断提升建设项目土地节约集约利用水平中，应加强光伏建设项目生产工艺的统一性，强化相关建设标准的审查制度，推进新工艺的推广使用，减少单位用地投资低、产出低落后光伏企业，整体提高光伏项目土地利用效益。

[1] 周杨武. 我国耕地集约利用水平地区差异研究——基于投影寻踪模型的面板数据分析.中国农业资源与区划， 2015, 36(1): 22～30

[2] 孙平军， 吕飞.新型城镇化下中国城市土地节约集约利用的基本认知与评价.经济地理, 2015，(8)： 178～183

[3] 韩丹， 冯长春，古维迎.我国农村居民点土地节约集约利用影响因素及区域差异研究.中国农业资源与区划, 2010，31(5)： 29～35

[4] 马巨革.山西土地节约集约利用潜力评价与对策. 中国土地科学， 2008，22(10)：41～47

[5] 李如鹤. 工业项目土地集约利用对策研究——以扬州市江都区为例.南京：南京农业大学， 2012.6

[6] 黄露露. 产业用地节约集约利用评价标准研究——以池州市经济技术开发区为例.合肥：安徽农业大学， 2013.5

[7] 陈宏望. 长沙先导区建设项目节约集约用地标准及建议.长沙：湖南大学， 2013.12

[8] 帅文波. 土地节约集约利用内涵及机制研究.生态经济, 2013，(4)： 52～57

[9] 高佳， 李世平，李文婷.辽宁省土地经济密度时空特征及驱动力分析.中国农业资源与区划， 2014, 35(5): 30～37

[10]甘肃省人民政府. 甘肃省土地利用总体规划(甘政发[2011]66号).2011

[11]林坚， 张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路.中国土地科学， 2009, 23(4): 4～10

[12]王业侨. 节约和集约用地评价指标体系研究.中国土地科学, 2006，(6)： 24～31

[13]韩玉. 安徽省高速公路节约集约用地研究.合肥：安徽农业大学， 2012.5

PROJECTEVALUATIONOFINTENSIVELANDUSE*——TAKING106PVPROJECTSINGANSUPROVINCEASEXAMPLE

ZhangTianzhong，ZhaoQiangjun※，GuoSiyan，LiuYun，ZhouXinghua

(Land Resources Planning Institute of Gansu Province, Lanzhou 730000, China)

At present, the economical and intensive land use evaluation for specific construction projects is relatively single, which can not reflect the level of economical and intensive utilization of land for construction projects. On the basis of multi-factor comprehensive analysis, this paper took 106 photovoltaic projects in Gansu province in 2013-2015 as the object of empirical study, selected 11 concrete evaluation index such as land utilization, input and output data, through the land scale, land use intensity and land use structure, built economical and intensive land use evaluation index system, and weighed the index weight using the Delphi method and analytic hierarchy process (AHP), and evaluated the land economical and intensive utilization of the construction projects. The results showed that the economical and intensive land use level was overall high. In terms of the economical and intensive degree, 4 projects were in a low level, 66 projects were in appropriate level, 34 projects were in moderate use, and 2 projects were in the high utilization level. The overall benefit of the land scale, land use intensity and land use layer were relatively high, but there were big differences between the specific evaluation units. The land use structure layer scored relatively low, which can be improved through the construction project internal function layout optimization and adjustment of land use structure. It concluded that the evaluation system consisted by the scale, intensity, structure, and benefit of land use, can comprehensively reflect the economical and intensive utilization of the project.

PV project; land; economical and intensive use; evaluation; Gansu

F301

A

1005-9121[2017]07153-06

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170724

2016-06-10

张天中(1974—)，男，甘肃白银人，本科、高级工程师。研究方向：土地经济管理。

※通讯作者：赵强军(1986—)，男，甘肃天水人，硕士、工程师。研究方向：土地经济与管理。Email：zhaoqiangjun2008@163.com

*

中国土地估价师协会“建设项目土地节约集约利用评价体系研究”(201506)