旅游景区免费开放应把握的关键问题

周适　王磊

摘要：探索先进发展模式，发挥旅游在扩内需、稳增长、增就业、减贫困、惠民生中的作用，具有重要意义。杭州西湖通过发展关联产业、创新管理体制、多管理模式共生互补，成功打造了“免费”模式。但景区本身却遭遇了收支缺口持续扩大、利益分配机制不完善的难题。“免费”模式代表着先进的旅游发展趋势，要复制推广须满足关键外部条件，也需优化利益分配，解决“免费”模式的可持续性问题。

关键词：旅游景区免费模式管理体制利益分配转移支付

习近平总书记指出，旅游业是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力，是人民生活水平提高的一个重要指标。在经济发展进入新常态、经济结构转型升级的大背景下，党中央、国务院对推进旅游业改革发展更加重视。探索先进科学的发展模式，发挥旅游在扩内需、稳增长、增就业、减贫困、惠民生中的作用，具有愈加重要的意义。以杭州西湖为代表的少数景区通过发展关联产业、创新管理体制、允许多种管理模式共生互补，成功打造了“免费”开放模式，并推动了所在城市经济的发展。在全国各大景点门票“涨”声此起彼伏、民众的不满与质疑不断升级的形势下，“免费”模式格外令人瞩目。

一、“免费”模式成功的經验

2002年，西湖景区率先改革，成为全国第一个免费开放的5A级风景区。之后10年里，相继取消了52处景点和博物馆的门票，占景点总数的比重高达70%，免费开放的景区面积达2000多公顷。在经济层面，杭州市着眼于城市经济发展的大局，以“免费”西湖为品牌吸引游客，从关联产业发展中获得更大的收益。在制度层面，杭州市实施了“一级财政”的管理体制创新，允许多种管理模式共生互补，对西湖模式的成功实施起到了关键的支撑作用。

（一）景区免费+周边消费的商业模式

与多数景区提高门票价格、追求门票收入不同，杭州市对西湖景区创新性地采用“景区免费+周边消费”的商业模式。即，以“免费西湖”为品牌，降低游客的直接成本，吸引更多人到杭州旅游，以带动杭州的餐饮、住宿、交通、零售等服务行业的增长，促进整个城市经济的发展，为杭州创造更多的就业岗位和经济效益。放弃的门票收入在其它方面得到补充——西湖景区及周边商业网点服务创造了税源，休闲消费场所的物业出租增加了收入。根据杭州的“241算法”，“每个游客在杭州多逗留24小时，杭州的年旅游综合收入便会增加100亿元。”“免费西湖”战略自启动之初便大获成功。西湖免费开放前，杭州一年的旅游总收入是549亿。到2016年，杭州年旅游总收入已增长至2572亿，是免费开放前的47倍。

（二）“一级财政”、独立统一的管理体制

西湖景区是典型的属地管理模式。在景区免费开放前，杭州市成立了杭州西湖风景名胜区管委会（简称西湖管委会），赋予其区县一级政府的行政权限与公共事务职能，并创新性地将其作为一级独立的财政。（见图一）

首先，西湖景区采取统一的治理结构，避免了多头管理的高行政成本。在免费开放前，西湖景区的经营管理与公共事务归属两个平级部门。一个是市园林文物局，负责景区内各公园景点的日常管理；另一个是西湖区及其下属的西湖街道办事处，负责景区内的政府事务。两个管理部门之间在职能协调等方面存在较高的交易成本。2002年成立的西湖管委会将两部门职能统一到一个组织之内。管委会内设物价、公安、工商、食药监、质监、国土、文物保护、城管、街道办等行政管理部门，分别履行各项政府职能，为景区及相邻社区提供监管和公共服务。同时，下设10个管理处对景区内各景点实行分片管理。在管委会内部形成统一的科层制治理结构，取得了良好的实践效果。

其次，西湖管委会作为一级独立的财政，有独立的收入来源以支持其行使职能。西湖管委会的收入来源主要包括：管辖区域内企业缴纳的税收、商业网点的租金收入、少量收费景区的门票收入、交通设施收入等。支出主要包括对景区的综合治理、环保绿化、治安管理等。下辖各管理处不单独核算收支，由西湖管委会在60平方公里范围内统筹收支。西湖管委会也通过下属企业进行相关产业经营，管委会内设了餐饮、游船、汽车服务、旅游贸易、园林苗圃、建筑设计等多家公司，补充景区收入来源并负责景区的部分投资运营活动。西湖管委会的收支缺口由上级杭州市财政进行补贴，从2010年开始，每年补贴1个亿，5年不变。

（三）公司制与事业制运营模式共生互补

与固有观念不同，西湖模式实际上并不是纯粹的免费开放，而是一个免费与收费共生并存的复杂系统。西湖景区绝大多数的景点已经免费对外开放，但因文物保护需限制客流量的雷锋塔、三潭印月、灵隐、岳庙、六和塔、虎跑等19处景点依然收取门票。西湖景区面积广大，为方便管理，西湖景区被划分为若干片区或细分景区。这些片区或细分景区的运营模式主要有两种：

一种是以雷锋塔景区为代表的公司制运营模式。杭州雷峰塔文化旅游发展有限公司成立于1999年，属于混合所有制企业，浙江省省委警卫局、杭州市园林文物局（西湖管委会）和民营资本各占1/3股份。公司自收自支、自负盈亏，除法定税费外的收入不上交财政。雷锋塔景区门票价格40元，是公司的主要收入来源之一，景区建设和运营投入也由公司全权负责，近年来经营状况良好，处于盈利状态。

另一种模式是由西湖管委会下设的事业单位进行运营管理。绝大部分免费景点的服务都是由这种模式来提供。西湖管委会下设湖滨管理处、灵隐管理处和岳庙管理处等10个事业单位。每个管理处的管辖范围内既分配了免费景点、也保留了少量收费景点和收费项目，以门票、交通工具等收入来补贴免费景点的运营。例如，湖滨管理处的收入来源主要有三部分：一是三潭印月等景点的门票收入，每年4000多万元；二是湖心岛游船船票收入分成，游船服务由西湖管委会下属的国有企业经营，湖滨管理处每年从中获得分成4050万元；三是物业租金收入。不同于一些地区将景区整体转让的做法，西湖管委会将管辖的商业网点及景区特许经营权细分成若干个单位进行公开拍卖，湖滨管理处管辖范围内的租金收入和特许经营收入年均2000多万元。湖滨管理处的支出主要包括景区的安保和保洁支出、景观设施升级支出、人员工资福利和日常公用支出等，年支出约1亿元。endprint

西湖景区撷取了公司制与事业制模式各自的优点和特长，取长补短，使得西湖景区既保有部分体制的灵活性用于景观建设升级，又保障了免费景区的服务提供。

一方面，西湖景区创造性地利用了公司制运营模式的三个优点：一是公司制运营模式在体制机制上比事业制更加灵活。公司能够便利地向银行和资本市场融资，例如以未来的门票收入为抵押获得银行贷款，从而实现景观建筑的快速建设和升级。二是民营参股公司市场拓展能力强，在景区的对外宣传、拓展等方面技高一筹。三是公司制运营模式赢利能力强，能够依靠自身收入支持景区的建设运营，有效减轻财政负担。此外，西湖管委会参股的混合所有制模式又能够克服纯民营公司过度消耗自然人文资源的缺点。

另一方面，西湖景区充分发挥了事業制运营模式的作用。事业制运营模式虽然盈利性相对较弱，除灵隐管理处尚有盈余之外，湖滨、岳庙等多个管理处仍处于亏损状态。但事业制运营模式比公司制提供了更多的公共服务，承担了更多免费开放景点的运营维护和升级改造支出。

二、免费模式持续运行面临的问题和挑战

调研发现，由于收支结构的变化，原有的利益分配模式已难以为继、亟需调整。

（一）景区收支缺口持续扩大

实行免费开放后，西湖景区每年的支出都大于收入，一直处于赤字状态。近五年来，西湖景区的收支缺口出现显著扩大。2016年，西湖管委会每年收入约为10亿元，支出约17亿元，收支缺口已达76亿元。在西湖管委会下辖片区中，即使地处最繁华商圈的湖滨管理处，年收支缺口也有3500万左右。造成收支缺口持续扩大的原因来自两个方面：

一方面，景区收入大幅低于预期。一是景区陆续免费开放后，门票收入大幅减少，每年减收金额约为6000万元。二是八项规定后，大量高档会所停业关闭，景区的物业收入、租金收入每年减少1个亿左右。三是西湖管委会的财政收入中还有一部分需交给上级财政，用于为其他区县和社区提供公共服务。

另一方面，西湖景区的支出大幅增加。一是随着免费开放后游客人数的剧增，安保、保洁和景区养护支出大幅增加。管委会专门成立了市政市容、园林养护、行政执法三支快速反应队伍，西湖景区环湖围墙拆除后，增加了夜间巡逻，实施沿湖开放景区24小时全天候管理。二是维护费用增加。景区中不少高档会所是由历史保护建筑、名人故居改建而来，经营方撤离后，景区管委会每年需另外投入2000—3000万进行文物保护。三是景区及周边文娱设施升级改造投入不断增加。例如，为提升西湖景观，自2003年起至今，西湖管委会先后投入5000万元建成和升级西湖音乐喷泉，免费向市民和游客开放。四是公共服务支出不断增长。西湖景区毗邻城区，景区管委会需承担周边交通设施投入、市民健身、娱乐等大量公共服务的支出，随着民众对公共服务需求的提升，这些支出也在不断增长。

（二）利益分配机制不完善，对景区转移支付不足

一是利益分配机制不够完善。从政府角度讲，西湖景区免费开放后，增加的经济收益由浙江省、杭州市和西湖管委会三级政府分享，而增加的支出大部分由西湖管委会承担。“免费西湖”品牌带来游客数量逐年倍增，使杭州市餐饮、住宿、交通、零售等相关行业得到空前发展。各级政府的税费收入、物业出租等收入也水涨船高。然而，西湖景区从中分得的却只有一小杯羹。以西湖管委会管辖范围内最繁华的湖滨片区为例，该片区内的环湖物业、建筑中只有20%的产权归属于管理处，其余大部分属于部队，还有部分归杭州市市级单位所有。同时，免费开放带来的门票收入损失和支出增加则绝大部分由景区承担。景区收不抵支，持续处于亏损状态。

二是转移支付等补偿机制尚未制度化，“反哺”力度不足。西湖免费开放后为各级政府和社会增加的总收入未能有效的“反哺”西湖景区，导致景区收支压力大。西湖管委会向上级财政要钱困难，“捧个金饭碗、到处要饭吃”。在西湖景区持续出现较大的收支缺口之后，经协商，杭州市财政同意从2010年起每年补贴西湖管委会一亿元，共补贴5年，后续年份的收支缺口问题还没有解决方案。这种一次性的、非制度化的补贴方式具有不确定性和不可持续性，是一种“扬汤止沸”而非“釜底抽薪”式的补救方法，不能从根本上破解西湖模式所面临的困境。

三是风景名胜区资源有偿使用费制度未能有效实施。风景名胜区资源有偿使用费是指在风景名胜区范围内，对依托风景名胜资源从事的经营活动，如景区门票、景区旅游汽运、航运、索道、餐饮、住宿、经营性停车场、商品销售、游乐、租赁等征收的费用。根据《中华人民共和国风景名胜区条例》的规定，风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法向经营者征收有偿使用费。然而，在西湖景区，物业产权很多属于私有、已签订的使用合同更改起来又比较困难，因而无法向现有的大量经营者收取有偿使用费，从而阻碍了收入分配机制的优化完善，限制了西湖管委会合理扩充其收入来源。

三、对“免费模式”的思考与建议

（一）复制推广“免费”模式需要满足四个条件

成功的免费开放模式需要具备两个要素：其一是能够发挥景区的正外部性，即景区的免费开放能带来更大范围的经济效益的提升。其二是有合理的制度设计能够转移部分社会总收益来弥补景区免费开放的损失，使景区能够维持运转，实现正外部性的内部化。这两个特征具体可分为四个条件：（见表一）

一是具有成熟的关联产业，能够实现由“门票经济”向“产业经济”的高级转化。免费开放或低门票意味着需要靠延伸产业来增加收入。杭州在取消西湖门票之时，餐饮、住宿、休闲等行业已经有较好的发展基础，能够从关联产业的发展中获得足够的财政收入来弥补景区免费开放造成的收支缺口。西湖景区在地理位置上与城市的中心区域、特别是商业中心区高度接近，景区游客能够很自然地转化为杭州市区的游客和消费者，易于发挥景区的正外部性。而湖南的张家界属于国家主体功能区规划中的禁止开发区域，除旅游业之外的其他产业难以发展，向免费模式转型困难很大。endprint

二是有便利的交通设施。便利的交通、特别是与经济发达的大城市之间交通便利才能保障充足的客源，从而带动关联产业增收。交通基础设施还决定了旅游商业模式的不同。地处偏远、交通不便的景区往往以旅行社组织的团体游为主，这就意味着景区必须采用“高票价—高折扣”的方式吸引旅行社。交通便利的景区更适于自由行、自驾游的游客，这类游客是“免费+周边消费”商业模式的适用人群。

三是有足够的财政支持力度。即使是经济发达的杭州市区，在景区免费开放过程中，也会入不敷出、需要上级财政进行补贴。杭州市的财政补贴和转移支付对维持西湖景区的运作起到了重要作用，个别年份里（2006年），上级转移支付占西湖景区全年可用资金的724%。在杭州市区周边的富阳等地，即使收取一定的门票仍需要地方财政每年进行补贴才能盈亏平衡。如果财政补贴不能及时、足额到位，免费开放多半会在实施前几年就遭遇“夭折”。

四是地方财政收入来源多元化。实践表明，当门票收入在地方财政收入中占比过高时，地方政府和景区就会形成利益联盟，政府不但不会动用财力支持景区免费开放，反而会成为推动门票价格上涨的主要力量，该地区就容易被“锁定”在门票[KH-1D][LL]经济的路径依赖中，难以实现转型。

对全国大多数景区而言，满足上述四个条件仍有难度，既难以实现免费开放带来的更大范围的经济效益提升，也缺乏足够的财政支持来弥补景区收支缺口。现阶段门票收入仍将是支持景区运行的主要收入来源，复制“西湖模式”、实现由“门票经济”向“旅游经济”的转变还有较长的路要走。

（二）优化利益分配，完善以转移支付为重点的制度建设

一是科学确定价格负担与财政负担的分成。靠提高收费来支持过多的支出责任或一味为追求公益性而显著增加财政负担两者都不可取。在确定景区收费标准时，应根据不同地区的情况，合理分配支出中价格与财政各自负担的比例。在经济较发达的地区，财政负担的比例可相应提高。

二是优化利益分配机制。合理划分不同政府层级之间的财权与事权，提高财权与事权之间的匹配度。加大中央财政的专项转移支付力度，世界遗产以及重要5A级景区的公益性部分应由中央财政出资补贴。

三是完善转移支付制度。将上级政府对景区的财政转移支付以制度化的方式确定下来。修订相关法律法规或管理条例，通过上位法为完善转移支付制度提供法律依据和保障。根据各地的情况合理确定转移支付的数额，并实行动态调整制度。

四是完善风景名胜区资源有偿使用费制度。修订资源有偿使用费相关法律法规，对使用费收取的比例及其依据做出明确规定，统一征收，并建立专用账户，专门用于国家重点风景名胜区的保护管理及景区其他合理支出。

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（周适，国家发展改革委市场与价格研究所。王磊，国家发展改革委市场与价格研究所。）

〔本文系国家发展改革委宏观经济研究院2017年度重点课题“旅游景区收费体制研究”的阶段性研究成果。〕endprint