我国政府机关人员借调现象探析

陈万莹

【摘 要】 在我国的政府机关以及其他事业单位中普遍存在着人员借调现象，作为应对阶段性、突发性工作的一种方法，在一定时期内保证了借调单位工作顺利开展。但长远看来，长期的借调并没有引起相关领导的重视，对借调程序缺乏严格的规范，破坏了正常的工作秩序，侧面反映出薄弱的责任意识和随意的工作态度。所以要谨慎对待借调现有的问题，逐渐规范借调行为。本文从其根源对政府机关借调进行深层分析，揭示政府机关借调存在的严重问题，探求解决政府机关借调问题的办法与措施。

【关键词】 人员借调 编制管理 人力资源

我国的政府机关尤其是在党委、政府办公室，组织部、宣传部、纪检委等工作任务复杂繁重的核心部门中，人员借调现象长期、普遍存在。我国在借调方面存在着制度上的空白，缺乏对借调的严格规范和科学管理，这导致了人员借调的随意性较大。目前，各级政府机关部门针对这一问题虽制定了相应的规定与要求，但也无法从根本上杜绝随意借调人员现象的发生，借调人员的困境依然存在。

一、借调的概念界定

1990年，原劳动部印发的《关于加强职工余缺调剂工作的通知》中，首次提到“借调”这一概念。借调指各机关因阶段性、突发性工作需要，商借其他机关现职人员，以全部时间至本机关担任特定职务或工作，借调期间其本职按规定指定原单位其他适当人员代理；或以部分时间至本机关兼任特定职务或工作，兼职期间仍负责其本职工作[1]。借调多是上级机关或同一系统内部，采取从下级机关或其它部门临时借用人员帮助从事专项工作，而其行政关系仍保留在原单位。

二、原因分析

从根本上讲，“借调”现象的成因既有主观因素，又有现实条件；既有政府机关自身体制的弊端，也有社会相关制度的不完善。

（一）人员编制管理的不合理化，缺乏弹性

我国政府部门借调人员现象最根本的原因是人员编制管理不能适应政府全面履行政府职能的需要。随着我国政府宏观经济管理、市场监督、社会管理和公共服务职能的进一步加强，政府机关的现有人员编制无法满足各项业务发展需求，面对不断涌现的新问题、新矛盾，和不断增加、频繁转移的阶段性工作重点、难点，政府机关原有人员工作量剧增，借调就成为最快捷、最有效的解决办法。

（二）优秀人才短缺

随着市场经济体制的不断完善，政府机关对能够适应新形势的创新型、专业型、综合型的高级人才的需求越来越大。然而政府机关现有的人员结构断层、老化，新人缺乏经验；人员忙于事务较多，而缺乏对理论知识的学习，不能有效的利用理论指导工作实践；行政方式的转变，使得一些人很难适应现代化的工作思维、方法、手段。然而通过人员借调，可以方便快捷地解决人员工作经验与工作能力等问题。

（三）个人或部门利益驱动

对于借调单位而言，通过借调可以便捷有效地解决人手短缺的问题，并且因借调人员的工资与福利均由原单位发放，借调单位只需提供业务上的指导和其办公场所与设备，不需要承担其他的成本，是一本万利的事情。对被借调单位而言，通过派出相关工作人员去协助借调单位开展相关工作，可以获得单位之间的资源交换，还可以实现激发人才活力的目标，促进相关单位之间的人才交流和资源优化组合。对于被借调者而言，通过借调有助于积累工作经验，提升工作能力，增加更多的社会资源，有利于扩大发展机会和空间，让借调成为提升职务、转换工作的一种捷径。

三、我国政府机关人员借调存在的问题

借调作为一种未纳入规章制度而存在的公共部门人力资源流动形式，在实际工作中对人员紧缺问题起到了缓解作用。但在管理过程中也存在一些问题，导致过度借调和长期借调的问题出现，影响了政府机关人力资源的有效管理。

（一）加重被借调单位的人力成本负担，人事管理陷入被动

借调实际上就是借调单位使用或利用被借调单位的人力资源来为其产生和创造劳动价值，同时也造成被借调单位的人力资源损失[2]P28。被借调者占用原单位的编制，被借调单位需支付其工资和福利；人员被借调导致被借调单位的人力资源的缺失，使被借调单位面临工作效率降低、工作不协调等问题，需投入一定的人力成本来弥补；被借调单位在对借调人员进行人力资源规划、岗位配置、选拔任用以及考核评比等方面处于相对被动的境地。

（二）流动性大导致借调单位工作连续性差

虽然通过人员借调缓解了人员紧缺的问题，但是由于借调单位缺乏合理的激励机制使得借调人员对工作产生不满、工作积极性较低，因此借调人员具有较高不确定性、不稳定性和流动性的特点使得借调单位的工作连续性较差，这些特点导致人员频繁更换，工作不止、借调不止以及交接不止等问题出现。

（三）被借调人员的心理认同感低，权益难以保障，陷入进退两难的境地

借调人员到借调单位后因工作量多、工作难度大导致工作和心理压力大，使得借调人员容易产生被边缘化、没有归宿感等问题，对借调单位很难获得较高的认同感。借调人员的编制和实际工作岗位处于相分离的状态，这就导致被借调单位与借调单位在评先评优、提拔任用、考核评比过程中无法将借调人员的编制职责和工作表现有效结合起来，自身权益难以得到有效保障。在实际工作中，存在着借调单位不断延长借调期限，使借调人员返回原单位工作成为难题；而从编制管理规定来看，借调人员调入借調单位的可能性更是微乎其微，使得借调人员陷入两难境地。

四、对策

借调现象可以长期存在，说明其存在虽不合法规，却具有一定的合理性和可行性，对弥补政府机关现行人事制度和编制制度的不足有一定积极作用，应正确对待，合理规范、引导和约束借调行为，最大限度发挥其正面作用。

（一）规范借调行为，加强法制建设

对借调行为进行规范管理和制约，是借调问题得以解决的有效途径。要充分考虑到借调单位的实际需求，明确所借调人员的具体标准和条件，提高人员和岗位的匹配度；严格规范借调程序，包括借调的申请、审核，考评对接，借调的期限以及监督审查等程序，让借调有章可循[3]；要明确借出单位与借入单位的权力与义务等方面，使借调规范化、制度化。对于存在的腐败风险，应加强机关单位的法制规章建设，使得借调过程公开化、公正化、透明化。endprint

（二）要实现人员编制的科学动态管理

实施编制的动态管理不仅是解决借调问题的有效措施，也是适应政府职能转变的需要。因而，要在严格控制编制总额不变的前提下，本着人员编制科学化的原则，进行人员编制的层次结构、种类结构、职能结构的适度调整。编制管理部门要定期调查编制使用情况，结合实际制定出合理可行的编制中长期规划，按照科室履行职能大小、事务繁琐程度等来分配编制，促进政府机关精简、高效、协调运转。建立机构编制责任奖惩制度，严格追究违反编制管理者的纪律和法律责任。

（三）促进人力资源合理配置与开发利用

政府机关部门是否具有合理的人力资源配置直接影响着政府机关的服务质量的优劣，因此政府机关应积极促进人与岗、人与人的合理匹配，使得最大限度的开发利用人力资源。首先，加强人力资源的合理规划。政府人事、组织等职能部门应根据特定时期的发展目标，分析现有人力资源与未来的需求是否相符，采取招聘、培训等方式保持一定时期内的人力资源供需平衡。其次，积极引导人力资源的有序流动。政府的人事、组织等相关职能部门应按照因事择人和动态平衡的原则，通过协调、激励、考核和监察等方法，使人与岗相匹配，促进人力资源的有序流动和合理配置[4]。最后，转变教育培训方式，科学合理的分析培训需求，根据需求来设置培训内容，改进、创新培训方法，以达到提高政府工作人员才能、增强其工作积极性、提高工作绩效的目标，为政府更好、更有效的旅行职能提供更多的优秀人才。

（四）推进电子政务建设，提高管理手段

电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代网络技术，打破传统政府机关的时间、空间和部门分割的制约，使各项监管工作更加严密，服务更加便捷，从而把各级政府建设成廉洁、勤政、务实、高效的政府[5]P43。电子政务可以提高政府行政效率，增加政府工作的透明度，改善政府与民众的交流方式，在实现资源共享的同时，从根本上规范政府行为；还可以提高政府机关的管理水平、服务质量和办事效率，在相同的人力、物力、财力下整合更多的行政资源，实现更加快捷的服务和管理。也就是说，通过加强电子政务的建设，可以在有限的人力和物力的基础上，便捷、快速、高效的完成工作任務，从而减少人员借调的需求。

【参考文献】

[1] 潘进良.政府机关借调现象探析：从规则到制度[J].中山大学研究生学刊（社会科学班版，2009（01）.

[2] 丘真山.政府机关工作人员借调问题及对策研究——以惠阳区为例[D].华南理工大学，2016，06，第28页.

[3] 宋刚.机关事业单位借调行为监管工作的思考[J].工作研究，2012，12（012）.

[4] 董克用、李超平.人力资源管理概论[M].中国人民大学出版社，2013，第5页.

[5] 张文风.试析我国国家部委借调现象[J]9，四川行政学院学报，2009（01）.权娇.存在未必合理——借调人员发展探析[J].社会视野2012（303），第43页.endprint