综合监管之路 变则通

监管主体和手段都要多元化

《健康报》社副总编辑、《中国卫生》杂志社编委闫丽新：

习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出，要着力推进基本医疗卫生制度的建设，5项基本制度建设为我国医改指明了着力的大方向。其中，综合监管制度的完善有着非同寻常的意义，加快完善医疗监管体系，健全综合监管机制，强化行业的监管职能是健康中国建设的重要工作目标，也是医改进入深水期的客观要求。

国家卫生计生委体改司监察专员姚建红：

姚建红

“十三五”医改规划提出，要建立严格规范的综合监管制度，深化医药卫生领域“放管服”改革，构建多元化的监管体系，强化全行业综合监管，引导规范第三方评价和行业自律。加强综合监管是巩固和完善基本医疗卫生制度的重要内容，构建大健康、大卫生格局的重要途径，提升卫生治理体系能力的重要手段，确保人民群众获得安全、价廉、方便、有效的基本医疗卫生服务的重要保障，也是完善综合监管制度体系的重要契机。

综合监督涉及卫生部门、人力资源和社会保障部门、发展改革部门，甚至是工业和信息化部、商务部、食品药品监督局等，现存的问题是，第一不会管，第二不想管，第三不敢管。不会管是没有能力做这件事，不想管说明缺乏动力机制，不敢管是缺乏胆识魄力。所以，今后的监管重点可以概括为“4＋N”，4个重点包括：医疗服务监管；打击医保骗保等行为；监控药品耗材使用是否规范；公共卫生监管。用什么手段进行监管也很重要，要保障执业法制化、管理信息化、技术标准化、行为规范化和体系信用化。综合监管要建立责任清单制，权利应该划分清楚；建立正向引导的绩效考评机制，以及事中事后监管机制，引导行业形成自律。监管制度要多方联动，机构要发挥重要作用，政府要发挥保障作用，行业要发挥补充作用，社会要发挥监督作用，最终形成多元治理格局。

将来，在完善综合监管制度体系上，需要完成几个目标：首先是明确职能，第二是行为规范，第三是政策联动，第四手段多样，最后达到效果共赢。

国家卫生计生委体改司副司长庄宁:

庄 宁

我国的医疗卫生服务综合监管正在遵循全行业监管的思路向前推进。在强调政府监管的同时，必须在行业监管等综合监管方面做好规划和标准，将行业监管作为主要的监管方式和主体，充分调动行业组织、协会的积极性，提供行业自律标准制定、技术支持等标准化服务。同时，医疗卫生服务涉及全体社会成员，每一个人都有可能面对非法医疗卫生服务，所以每一个人都有义务承担起社会监督的责任。医疗卫生机构也应注重发挥自我监督作用，管控和约束自身行为。

国家卫生计生委综合监督局副局长段冬梅：

段冬梅

卫生计生综合监督工作涉及医疗秩序、社会稳定，是全局性工作，任务繁重，责任重大。目前，国家共有卫生计生法律12部、法规40部和部门规章97部，对贯彻计划生育基本国策、依法行政、保障人民群众身体健康和生命安全、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。

国家层面在不断加大监督执法力度，去年监督检查48万户次，监督检查覆盖率达到83.07%。今后将构建以风险管理为基础的监督工作模式，加快建设信用信息体系和黑名单制度，针对突出问题开展专项行动或专项整治，督查督办大案要案等；继续严厉查处违法行为，提高执法工作能力，推动双随机、执法全过程记录等的落实。充分运用信息化与互联网，进一步发挥行业协会自律作用，强化并规范事中事后监管，强化社会监督，落实主体责任，做好医疗监督对策建议。

国家卫生计生委卫生科技发展中心副主任代涛：

代 涛

通过与不同国家监管体制的对比就可以发现，各国都是实行由政府部门和专业机构、非政府行业组织，多部门、多主体、多方式的综合监管，发挥不同机构的主体作用。监管制度与各国的医疗卫生体系形态紧密相关，各国的监管体制对于国家建立完善的监管制度都有一定的借鉴意义。

对医疗卫生的行为进行监管，如果仅靠政府是绝对不可能完成的，应该由多种性质的监管主体，依据相关法律法规和政策，采取多种手段，对医疗行为和结果进行引导、干预和监管，监管的主体是综合的、手段是综合的、内容也是综合的。目前，我国医疗卫生综合监管的法律框架还不够健全，应先从加强法律法规的建设、建立卫生行业监管制度做起，利用信息化手段，建立信息公开制度，发挥第三方评估和社会监督的作用。

找准短板精准发力

复旦大学公共卫生学院教授陈刚：

陈 刚

我国医疗卫生服务监管工作存在不少问题和短板。人力配置结构不尽合理，存在基层不足与省级“充裕”并存的问题，专业能力相对有限。基层医疗卫生机构经费保障不足，执法工具严重短缺。层级间职能同质化严重，深层执法得不到良好落实，省级机构看似按专业执法，但并未做精做细，监督工作重表面轻实质。行政部门与监督机构职能分工不清，信息沟通不畅，存在监管风险。第三方机构仅负责部分项目的监测与检测，几乎不参与监督执法检查工作，不参与许可职能履行，医疗监督执法能力欠缺难以改变。

此外，医疗卫生服务监督依据也存在空白和滞后，处罚条款缺失或力度偏轻，法律法规和相应标准滞后，难以解决新问题，工作开展过多依赖文件而非法律法规；监督手段落后，缺乏医疗卫生服务监督综合管理信息平台，仍依靠传统的现场监督检查，机构内部信息传递不及时。

苏州市卫生计生委主任谭伟良：

谭伟良

苏州市实施健康卫生“531”行动计划，这是在新形势下卫生监督改革与发展的重要规划，是政府医疗监管向社会治理转变的重要标志，同时也是在苏州特色医疗监管工作基础上的制度创新。“1”是指建设现代卫生计生综合监管体系；“3”是指全面监管的三大重点：覆盖重点领域、监管重点环节、健全重点机制；“5”是指提升监管能力的五大任务，即完善法规制度建设、强化执法规范建设、构建风险管理模式、强化专业能力建设、统一监管信息平台。

总体目标是到2020年，完成市、县区、镇（街道）监督执法体系建设，形成以政府为主导，行业组织、市场主体和社会积极参与的卫生计生监管模式，提升科学管理和执法水平，实现苏州卫生计生治理体系和治理能力现代化。

深圳市卫生计生委医改办处长李创：

李 创

医改的核心在于转变政府职能，卫生行政部门职能不转变，不能构成新的卫生综合监管新格局的话，医改的推进也会是非常困难的。管办分开和政事分开尤为重要，卫生计生行政部门应该站在公平、公正、法制的角度思考和构建卫生监管制度。

深圳市强化全行业监管，健全“三位一体”综合监管体系。设立了市、区、街道三级卫生监督执法机构；强化综合监督执法，医疗卫生机构的执业行为、医疗质量评估情况、卫生监督执法结果等事项，通过多种渠道和方式向社会公开，接受社会监督。

完善“三化”监管方式：标准化，即制定卫生计生行政职能权责清单、行政处罚自由裁量规则和裁量标准；信息化，即全市卫生监督执法机构信息实现互联共享；常态化，即强化“放、管、服”，打破社会力量办医数量限制，加强事中事后监管。

安徽省卫生计生委医改办副处长马玉龙：

马玉龙

安徽省加强制度建设，在制度建设过程中，坚持公开化、信息化和联动化。针对医疗服务综合监管中存在的突出问题，提出了监管主体责任制、监管力量协同制、监管内容清单制、不良执业记分制、诉求回应平台制和结果应用联动制6项制度。

安徽省将信息化作为综合监管制度建设的基础和方向，建立医疗服务综合监督管理平台系统，实现医疗机构及医务人员不良执业行为记分功能、医疗服务诉求回应功能及医疗机构自查功能；在部分地区开展信息系统建设试点，适时查看前一天医疗机构处方、治疗等情况，并形成分析排名，可细化至乡镇卫生院科室、医生和患者。在综合监管制度信息化方面，“三医联动”是关键。综合监管不是孤立的，应与经济社会发展水平是相适应的。