济南市科研事业单位改革对策研究

王磊　白美

【摘 要】本文深入调研国内事业单位的发展历程及改革的先进经验，以问卷法、访谈法、座谈法等方式深入济南市部分科研行业事业单位中展开调研，客观、准确反映当前各单位的基本情况、改革中面临的困难并提出有关对策建议，为今后我市分类推进事业单位提供充分的参考。

【关键词】科研；事业单位；改革

0 引言

事业单位是我国特殊国情下的特殊产物，具备有服务性、公益性和知识密集性三个主要特征。2012年，我国事业单位从业人员约3000万人[1]，人员庞杂，机构冗余。并且我国事业单位存在的许多矛盾和问题，政府对事业单位管理体制机制不完善[2]，主要表现为：一是政事不分。事业单位隶属于政府部门，缺将一些行政职责转移到事业单位，内设机构与事业单位职责交叉重叠，并长期抽调事业单位工作人员；二是管办不分。 政府主管部门通过事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，相当于既当“运动员”，又当“裁判员”，对全社会公益服务缺乏有效的监督管理。三是投入机制不健全。公益事业投入方式单一，且不均衡，资金使用效益无法充分量化和监督。另外，事业单位在人事制度管理、薪酬制度等方面也存在很大的管理缺陷。因此，事业单位的改革迫在眉睫、势在必行。

1 国内事业单位改革

我国事业单位改革进程基本分为四个阶段[3]：（1978-2001）解决事业单位快速膨胀问题；（2002-2006）从人事制度、收入分配制度、养老保险制度和财政政策等方面推进改革；（2007-2011）公开招聘、聘用制度、岗位设置制度等人事制度不断完善；（2012-至今）分类推进事业单位改革：行政职能类、生产经营类、公益类共三类事业单位。 特别是近年来，各省市密集出台有关事业单位改革文件，济南市也适时提出科研院所法人治理结构改革工作，本文结合新一轮全国事业单位改革的精神，以问卷法、访谈法、座谈法等方式深入济南市科研事业单位中展开调研，为今济南市分类推进事业单位提供充分的参考。

1.1 济南市科研事业单位现状

目前济南市共有26家市属科研院所，涉及19个市直部门。本文涉及调研科研事业单位11家，均系公益类事业单位，其中公益一类4家，均为全额拨款单位；公益二类4家，有1家为全额拨款，1家为自主事业单位，其他为差额拨款单位；公益三类3家，均为自收自支单位。

1.1.1 单位编制

除社科院、规划设计院2家单位在编人数超过编制人数，其余单位均有空编。其中公益一类及三类空编较少；公益二类单位空编较多。在编外人员上，公益一类、二类共有3家单位有编外人员，但数量不多；公益三类单位均有编外人员，且数量都高于在编人员，甚至有单位编外人员数量是在编人员的3倍多。

1.1.2 年龄及学历结构

公益一类、二类单位30-50岁人员占比最多；公益三类单位40岁以下职工占比高。在学历结构上，公益一类单位博士学历占比较多，占职工5%以上；三类单位本科以上学历人员最多，占比87.6%；而公益二类单位相对学历较低，本科以下学历人员占40%，是三类单位的3倍多。

1.1.3 单位治理管理结构

81.8%的单位为党委领导下的行政领导负责制，未见有单位设置董事会。在内部管理上，公益一类单位均呈现财务独立核算、实行收支两条线管理、纳入结算中心管理、纳入预算管理、工资财政统发等特点；公益二类单位财务也属于独立核算，并纳入预算管理，但不经结算中心，其他几项单位之间存在差异；公益三类除单位财务独立核算外，其他均不参与。

1.1.4 资产与收支情况

资产方面，公益一类、二类单位固定资产比重高，而公益三类单位则正好相反，流动资产是为固定资产的11倍以上。公益一类单位净资产均为财政补助结转结余，而公益三类净资产则为事业结余和经营结余，公益三类则三者皆有。

收入方面，财政补助收入是公益一类单位的唯一收入来源；经营收入是公益三类单位的唯一收入来源，其中技术服务收入占比98%以上，部分单位有租赁收入；公益二类单位中，全额拨款单位收入均来自财政补助，差额拨款单位收入均为事业收入，自收自支单位收入则来源于事业收入和经营收入。

支出方面，工资福利支出是公益一类单位的主要支出内容；资本性支出是公益二类单位的主要支出内容，公益三类单位的主要经费支出则是经营支出。

1.2 济南市科研事业单位改革情况

1.2.1 实行绩效考核情况

据调研，54.5%的单位未实行绩效考核，其中公益一类4家，公益二类2家。公益三类单位全部实行了绩效考核。绩效考核方式基本采用专技人员定量、管理人员定性考核的方式，岗位责任、个人业绩及工作量作为绩效考核的主要参考因素，考核结果与工资挂钩，多数单位将工资中的绩效工资进行了重新分配搞活，并按月兑付。

1.2.2 人事制度改革情况

有半数以上单位院所长招聘为单位或系统内部招聘，未见有实行国内外公开招聘。有72.7%的单位实施全员聘用制度。有63.6%的单位开展了科研岗位部分或全部公开招聘工作，且公益一类单位中实行公开招聘的比例较高。仅有不到30%的单位引进过高层次人才，且其中2家单位招聘的高层次人才为编制外管理，待遇由单位项目经费解决；另1家为编制内管理。其他单位均未引进过高層次人才，原因主要是编制及待遇问题无法解决。

1.2.3 组织机构设置情况

有近30%的单位管理职能处室大幅度压缩，行政管理人员控制在机构编制的10%左右；其他单位仍在压缩精简中。另外，仍有不到20%的单位存在所属的后勤部门或企业。

1.2.4 社会保障情况

本次调研单位均实行了养老保险改革，全部纳入社会保障体系。但因单位性质不同，财政负担、单位负担以及个人负担比例有所不同。公益一类财政负担较多，其余由单位负担较多。endprint

2 济南市属科研事业单位改革中面临的问题及对策建议

2.1 存在的问题

首先表现在对改革认识不足，观念有待调整。事业单位业务种类繁多、情况复杂、涉及面广，利益相关方对改革的认识及态度至关重要。整体来看，济南市科研事业单位对改革的积极性不高。具体表现为：

一是，改革涉及单位积极性不高。首先，主管部门积极性不高，已经习惯了对事业单位人、财、物的调配，改革后，主管部门的管理权限受到稀释。其次，事业单位本身对改革缺乏积极性。除少数单位有成为改革试点的意向，其他单位均持观望等待态度，有求稳怕乱思想内部职工担心打破“铁饭碗”，自身利益受损；部门领导对改革可能带来的不稳定、人员分流安置、经济补偿、就业再就业等问题缺乏改革勇气。

二是，事业单位改革的管理体制和运行机制还不够完善。主要表现在法人制度不健全，人、财、物由上级机关支配；财政供给制度不够完善，事业单位缺乏财政自主权。

三是，济南市涉及事业单位改革的现行政策体系不够完善，改革还缺乏基本条件。事业单位的事业经费按人头下发，缺乏科学合理的绩效考核办法，单位的绩效性奖励额度自主支配权太小，达不到激励干事创业的目的。而且机构编制管理也缺乏配套政策，目前事业单位采取编制总量控制，且多数单位面临高级技术岗位满额的问题，很大程度制约了高层次人才的引进。

2.2 对策建议

一是，成立统一推进科研事业单位改革的领导小组，切实加强对科研事业单位“管办分离”、“建立法人治理结构”、“转企改制”等改革工作的统一规划。

二是，抓好改革试点。本文调研结果显示，有一家单位有意向作为改革试点单位，另外近30%的单位已探索开展了收入分配制度改革，实行了绩效考核。建议在开展事业单位改革试点中，完善政策细则，重点支持探索改革的新办法、新机制，真正发挥试点单位的作用。

三是，继续细化政策为改革进入深水区保驾护航。逐步深化事业单位人事、收入分配、保险等制度内部改革。扎实推进改革，完善全员聘用、岗位工资、业绩考核等办法，引入竞争和激励机制；创新财政投入保障機制，重点提高提高资金使用效益考核，建立资金投入的绩效评价机制，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补助数额，逐步提高具有激励性质的事业单位经费投入比例。

四是，探索建立事业单位法人治理结构，探索理事会制度，实现事业单位的社会化管理。

【参考文献】

[1]赵秀竹，张帆，武宁.事业单位改革对公益类事业单位的影响及对策研究[J].中国卫生产业，2017（16）：148-150，153.

[2]刘华强.事业单位改制对财务和会计的影响及对策研究[D].成都：西南财经大学，2013.

[3]李扬.我国公益性事业单位改革探析[D].长春：东北师范大学，2013.endprint