基于PPP融资模式下的宜昌城市轨道交通建设可行性分析

曾凡

【摘 要】庞大的城市轨道交通建设投入单靠传统、单一、有限的地方政府财政资金投资渠道，势必会影响其建设进度和规划要求，造成地方政府预算严重赤字，地方政府债务风险不可控，导致项目建设中断，甚至造成负面的公众影响，伤及政府公信力。PPP融资模式作为现今稳定、高效、成熟的项目投融资与建设手段，在国内外得到了迅速推广与成功运用。论文将对宜昌城市轨道交通利用PPP融资模式进行建设资金投入的可行性进行分析，以提供可操作性理论参考。

【Abstract】Huge urban rail transit construction investment is based on traditional， single， limited local government financial capital investment channel， is bound to affect its construction progress and planning requirements， resulting in local government budget deficit， so that the risk of local government debt beyond the scope of uncontrollable， resulting in the construction of the project interrupted， and even cause a negative public impact， hurt the credibility of the government. PPP financing model as the current stable， efficient and mature project investment and financing and construction means， at home and abroad have been generally recognized. This paper will analyze the feasibility of the construction of capital investment of Yichang urban rail transit using PPP financing mode， and provide operational reference.

【关键词】PPP融资模式；城市轨道交通；可行性分析

【Keywords】PPP financing mode； urban rail transit； feasibility analysis

【中图分类号】U213.2 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）09-0046-02

1 宜昌城市轨道交通建设利用PPP融资模式的研究背景

随着宜昌“大城市”发展战略的快速推进，城区范围扩张不断加速、吸纳外来人口与引进人才力度持续增强、城市机动车保有量不断增加，导致宜昌城区连续性的交通拥堵、居民出行需求得不到满足的矛盾日益凸显，这些问题严重制约了宜昌城市的健康可持续发展。城市轨道交通作为城市公共交通体系的重要组成部分，具有运输自动化程度高、运营稳定、舒适性好、能源利用率高的特点，是一种快速、安全、便捷的城市交通工具，宜昌市政府已经意识到发展城市轨道交通的重要性[1]。在此背景下，宜昌市政府在《宜昌城市总体规划（2011-2030）》和《宜昌市综合交通体系规划（2011-2030）》中明确提出建设城区轨道交通的概念，并完成了总长超120公里、总投资超430亿的三条轨道交通干线建设规划方案，该建设项目现已开始进行建设前环境评估环节；但城市轨道交通作为城市基础设施建设项目，普遍存在投资巨大、建设周期长、项目公益性强、固定资产占比大、运营收益低的特点。基于上述情况及特点分析，笔者认为：庞大的宜昌城市轨道交通建设投入单靠传统、单一、有限的地方政府财政资金投资渠道，势必会影响其建设进度和规划要求，造成地方政府预算严重赤字，使地方政府债务风险超过不可控范围，导致项目建设中断，甚至造成负面的公众影响，伤及政府公信力。为帮助宜昌城市轨道交通建设资金投入拓宽融资渠道，合理吸纳利用优质社会资本对该项目建设进行竞争性投入与合作，保障重要民生工程按时、按质建设好，笔者将基于PPP融资模式来研究分析宜昌城市軌道交通建设多渠道资金投入的可行性，为项目建设提供可操作性理论参考。

2 PPP融资模式的理论性阐述及在宜昌地区运用的现状

2.1 PPP 融资模式的理论性阐述

在绝大部分PPP理论研究与运用案例中，更多的是强调项目的推进实施采用PPP模式对公共基础设施建设项目的全过程管理，即：政府对需要采用PPP模式进行公共基础设施建设的工程项目，自立项之日起即通过公开竞标的方式择优选择社会资本与其签订协议，由社会资本做好项目前期规划、设计开发，在资金投入、项目建设和运营过程中，建立风险共担和利益共享机制的合作模式；众所周知，任何公共基础设施建设项目是否能顺利展开实质性的建设，其核心必然离不开资金的投入，学术界虽对采用PPP模式的公共基础设施建设全过程管理的理论体系已经有很完善的研究，形成了公认的标准与概念，但对PPP项目运作的核心——“PPP融资模式”研究比较笼统。笔者综合国内外学术文献及相关案例研究认为：PPP融资模式是否成立应具备三个特征：一是必须由政府和社会资本参与，并且两者之间必须通过具有PPP模式性质的协议建立有效的合作伙伴关系，为公共基础设施项目建设所需的资金投入确定稳定有效的投资方；二是PPP融资模式下筹集资金或投入资金的方法和手段的核心目的是提供有效的公共产品或服务；三是通过PPP融资过程在政府与社会资本主体间建立稳定的风险共担和利益共享机制，从而确保公共基础设施长期稳定有效地为社会公共需求提供服务[2]。

2.2 PPP 融资模式在宜昌地区运用的现状

宜昌地区运用PPP模式的项目主要集中在城区，已建设完成并投入运营的PPP项目有公交候车亭、危险废物处置中心等，自2015年以来，宜昌市采用PPP模式已入库两批78个，总投资778亿元，涵盖市政基础设施、生态建设和环境保护、文化、养老、医疗等16个公共服务领域。截至2017年4月，已有宜昌市儿童医院等12个项目先后落地，总投资127亿元。纯民营资本投融资比例达到三分之一。宜昌市政府根据运用PPP模式的经验与未来规划，正加紧谋划沙河综合开发、宜昌市城区轨道交通等项目运用PPP模式进行全面规划、开发与建设运营。

3 宜昌城市轨道交通建设PPP融资模式的可行性分析

第一，相关政策支持。随着国内及宜昌地区目前正在大范围推广在公共基础设施建设过程中采用PPP模式，在党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中，明确指出积极发展混合所有制经济，支持非公有制经济，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施的投资建设；2014年国家财政部也提出要对公益性建设项目推广使用PPP模式；2014年5月经国务院同意，决定在城市公共基础设施领域推出80个鼓励社会资本参与投资建设的示范性采用PPP模式建设的项目。可以确定，结合国内PPP项目发展形势与当前政策导向，宜昌市在城市轨道交通领域采用PPP模式进行投融资是适应当今社会发展的重大举措，具有非常广阔的发展前景。

第二，能最大程度缓解宜昌市政府财政对城市轨道交通建设所投入资金的压力。庞大的城市轨道交通建设投入单靠传统、单一、有限的地方政府财政资金投资渠道，势必会影响其建设进度和规划要求，造成地方政府预算严重赤字，使地方政府债务风险超过不可控范围进而导致项目建设中断，甚至造成负面的公众影响，伤及政府公信力。通过PPP模式投融资并展开建设可以提高城市轨道交通产品供给效率，寻找并引入优质的社会资本参与城市轨道交通建设筹资、建设与运营，分担城市轨道交通维护费用。多渠道的融资来源极大地减缓了政府的财政支付压力，使地方政府能从“既是裁判员，又是运动员”的双重角色中转变过来，从而能够更好地当好“裁判员”监督管理城市轨道交通建设项目。

第三，项目的规划建设更加合理、能最大程度降低轨道交通建设运营风险。一方面，通过公开招投标能挑选优质社会资本实体企业与政府合作，参与宜昌城市轨道交通建设项目的设计，从而能够让该项目的设计更加科学。而且，基于公开的市场化竞争机制，使参与合作的优质资本实体具有一定的压力，能在政府监管、民众监督中督促他们不断保持、提高服务质量思想不放松，只有这样才能保持在同类项目中的先进性和竞争力；另一方面，在PPP投融资模式的建设经营模式下，不需要政府在短期内投入资金回购建设完成的项目，从而降低了宜昌市政府预算严重赤字和偿债风险。城市轨道交通通过PPP融资过程，在政府与社会资本主体间会建立起稳定的风险共担和利益共享机制，从而使“鸡蛋”被分开放在不同的“篮子”里，因而基于PPP融资模式的宜昌城市轨道交通建设项目面对的资本投入、通货膨胀、生产安全、运用维护等一系列风险得以分摊，从而提高了政府部门的工作效率[3]。

综上所述，宜昌城市轨道交通建设若采用PPP模式进行投资建设，核心在于拓宽融资渠道，正确选择有实力的社会资本实体进行合作是保障该项目顺利开展建设的必要条件。只有正确把握了基于PPP融资模式下的核心点和必要条件，通过外部的相关政策支持，通过全面分析本地实际情况，因地制宜，最终能为宜昌城市轨道交通建设项目采用PPP融资模式建言献策，提供可操作性的理论依据，让政府、投融资方、民众三方得实惠。

【参考文献】

【1】王海兵，汤启如，彭启发. 城市轨道交通PPP融資模式的系统化方案设计研究[J]. 会计之友，2016（14）：63-70.

【2】高晓磊. 杭州城市轨道交通项目PPP融资模式应用研究[D].杭州：浙江理工大学，2015.

【3】汤启如. 城市轨道交通PPP融资模式应用研究[D].重庆：重庆理工大学，2015.