国外应对老龄化的经验和启示

赵春飞

一、老龄化对经济社会的影响

死亡率降低、出生率降低、寿命预期延长，这些导致的必然结果是人口老龄化。法国1865年开始进入老龄化，开启了全球老龄化的先河。紧随其后，其他发达国家也相继出现老龄化现象。尤其是日本，老龄化加速发展，成为世界上发展最快的国家，也是目前世界上最严重的国家之一，65岁以上人口比重超过25%。另外，其他一些主要老龄化国家的老龄化程度均不容乐观（见图1）。欧洲委员会预测，到2060年，65岁以上人数占欧盟总人数的比例将达到28%，老龄化问题会更加明显，将会危及发达国家经济社会的持续发展。

劳动力短缺现象加剧。当前老龄化国家面临着劳动力人口年龄结构日渐老化，人口增加放缓，老龄化加重的现象，导致出现不同程度的劳动力短缺。同时还存在着提前退休的趋势，55—64岁劳动年龄人口的劳动参与率长期低水平徘徊，这两方面的原因导致劳动力供给的减少，加剧了劳动力需求与供给矛盾，不利于长期经济增长。

财政支出负担日趋严重。目前，一些发达国家维持老年公共福利制度已经接近其财政和经济承受能力的极限。据欧洲委员会2005年的预测，公共养老金制度财务的可持续与人口老龄化程度高度相关。如果不考虑其他因素（提高退休年龄，降低待遇标准等），2000—2060年，比利时、丹麦、德国等欧洲14个国家公共养老金支出占GDP的比例，将由6.3%上升到10.1%，医疗支出费用占GDP的比例也由4.2%增至5.3%。以日本为例，2000年的医疗费用支出达到了30万亿日元，赤字保险者的比例达到62.2%，平均每个老年人的医疗花费是年轻人的5.1倍。长期照护保险支出2000年为3.6万亿日元，到2005年，这一数据增加至6.9万亿日元，5年间上升了92%。

二、国外应对老龄化的主要措施

（一）实行鼓励生育、延迟退休年龄等人口政策

鼓励生育。生育率低也是存在于老龄化社会的一个主要问题，直接影响劳动力供给。国外主要老龄化国家进入老龄化较早，采取多方面的措施解决因生育而暂时离职的女性职工重返劳动力市场等问题，如完善刺激生育的福利待遇和保障等。

延长退休年龄，鼓励老年人再就业。延长退休年龄主要有两种方法：一是延迟现行的领取退休金的年龄，提高领取退休金的最低年龄，如德国、法国、日本等主要国家。二是设立弹性退休年龄制度，即对不同退休年龄的老人给予不同数额的退休金，年龄越大，退休金额越大。瑞典和美国主要采取相对灵活的退休年龄制度。推迟退休年龄这一改革，使普通工作者的工作年龄，从原先的60岁向后延长几年，并推迟了养老金领取年龄，这种变化将使养老金收益支付成本出现一定的增幅，对于养老保障制度的可持续发展而言至关重要。

促进老年人再就业。美国《反老年人就业歧视法》规定用人单位不能在员工福利上歧视老年人。日本是世界公认的长寿国家，在较长的退休生活期间，鼓励老年人再次就业，参与社会联络活动。为此，日本专门有组织为老年人提供职业介绍服务。如，日本东京设立的公益社团“银色人才中心协会”，各地区设有分会，负责为退休者介绍适合他们的工作。澳大利亚政府采取多种措施鼓励老年人重返工作岗位。

（二）建立多层次的养老金保障体系

国外主要老龄化国家经过不断的改革和调整，其养老金保障体系逐步向多支柱体系转变。目前基本制度主要有三种：基本养老金制度、企业年金制度和个人储蓄养老保险制度。基本养老金制度一般是保障体系的基础，由国家按照统一的标准向符合政策条件的人员支付；后两种制度对缓解养老金支付压力起到重要作用。一般基本养老金资金来源于政府，保障退休职工基本生活需要。各国对建设和完善企业年金制度也非常重视。

美国、澳大利亚、日本现行的养老保障制度是现收现付的养老金制度，主要依靠当前劳动者缴纳来维持现有养老保障支出，因此人口结构变化是养老保障制度面临的最大问题。随着老龄化程度越来越严重，为该体系进行缴纳的人口不断缩减，而支付比例逐步扩大，将导致该体系难以为继。因此它们建立多层次养老金保障体系，并以税收优惠的政策制度设计，对企业年金的建立予以鼓励。

（三）完善医疗保障体系，推进医养结合

国外主要老龄化国家建立了专门针对老年人的医疗保险制度，考虑到老年人疾病发病率高、收入较低的特点，政府对老年人的医疗保障进行财政补贴或在税收、投资上给予一定优惠政策。还有些国家专门建立了老年长期护理保险制度，主要针对老年人更易患慢性疾病，以及护理患病老年人需求多的特点。

日本护理保险制度中，被保险者只缴纳一半保险费，另外一半保险费由财政负担，其中中央政府占25%，剩余25%由督道府县和市町村平均承担。被保险者接受护理服务时，护理保险将承担90%的护理费用，其余部分由个人负担。瑞典设立了一些专门针对老年人的医疗服务。如老年护理保险，符合条件的老年人申请得到核准后，护理人员会根据老年人的服务需求，为其提供入户医疗或家政等服务，所提供的服务项目均免费。

（四）构建多元化养老服务模式

目前国外的养老模式以居家式社区养老模式为主，社会养老为辅。居家式社区养老服务模式发挥着基础作用，在个人和家庭无力养老的情况下，社会化养老服务将进行补充。政府负责制定相关政策引入市场机制实现养老项目建设及服务活动社会化，并协调参与各主体的利益。随着社会发展，各种养老相关产业不断发展，养老方式越来越多样。

（五）发展老年福利产业的相关措施

国际经验表明，解决老龄化问题的另一个有效途径是开拓老年人市场，发展老年人产业。政府建立市场规范和行业标准，并给予相应政策优惠和鼓励扶持措施，根据老年人市场需求，引导社会资本进入老年产业，促进老年产业产业化、社会化发展。国外老年产业主要包括以下几类：一是老年人日常生活需求相关产业，如面向老年人的生活用品生产、餐饮、房地产開发等；二是机构养老及老年护理相关产业；三是满足老年人文化娱乐需求的产业，包括面向老年人的大学、图书馆、活动中心、心理咨询、旅游、电视广播节目等。

（六）鼓励老年人社会参与，提供多种参与途经，提高老年生活质量

美国专门为老年人提供退休前教育和退休后教育。退休前教育涉及退休思想准备、退休后新人生展望和目标等，会指导即将退休者制定退休后生活，提供退休后涉及的经济、法律、保障、兴趣等信息咨询。退休后教育主要是身体和心理健康教育、确定独立生活方式，及未来生活态度等。这些学习教育除了在大学和社区学院开展外，教会、民间团体等也会举办一些学习活动。在教会、大学、护理之家等场所，还会进行“对待死亡的教育”，减轻参加者对死亡的恐惧和不安，调整心态。日本老年人除了以就业方式参与社会，还会参与社区志愿者服务活动或其他社会活动。

三、应对人口老龄化对策的主要特点

（一）建立了完备的法律体系应对老龄化发展

国外主要老龄化国家为了应对老龄化趋势，制定应对老龄化的相关法律文件和政策大纲，制定老龄工作机制，建立老龄化管理机构。政府通过制定、实施和修订一系列法律，建立健全养老保障制度体系，出台了一系列具体政策和措施，依法执行，并在实践中，不断修订和完善法律，在社会福利、医疗保健和经济收入等方面，从制度层面保证老年人享有的基本权益。

（二）多支柱、多层次的养老金保障制度

在养老金保障体系方面，主要老龄化国家普遍采取通过政府融资、引入市场机制、广泛动员，引入社会力量建立多支柱、多层次的养老金保障体系。主要建立基本养老金、企业年金等多支柱养老金体系，通过多种养老金缴纳渠道，拓宽了养老金资金来源。通过税收优惠政策，调动雇主参与养老金缴纳的积极性，鼓励或强制企业承担部分企业职工养老责任，建立企业年金制度。通过评估、监督机制，确定基金投资机构，建立多种投资组合方式，形成良性的养老基金增长机制，使得现有养老金保障制度更可持续发展。同时缓解了国家在现收现付制度下支付巨额养老金的压力。

（三）“无差别”的全民养老保障制度

主要老龄化国家对整个社会对老年人的态度、为老服务等都提出了具体的要求，同时鼓励、引导老年人对自身生活方式进行调整。老年人对社会经济所做出的贡献得到整个社会认可，老年人的生存尊严得到整个社会尊重。同时，老年人生活得到基本保障，规定政府、社会组织、企业和个人的养老金和社会保险的缴纳比例，建立所有公民都要缴纳养老保险的“无差别”全民养老保障制度，建立一种公平的保障制度，使得享受福利、服务和设施与缴纳保费成正比。

（四）广泛动员，政企合力，多方应对

主要老龄化国家意识到单纯依靠政府养老无法满足老年人养老需求，“积极老龄化”和“健康老龄化”的实现，需要通过“政企合力，多方参与”。政府牵头建立老龄化管理机构，积极发挥国家行政管理和宏观调控作用，制定、设计老年人服务政策和各种福利品开发等，引导社会组织、企业和个人参与养老保障、为老服务等。另外，需要不断壮大养老服务相关工作者队伍，以及志愿者队伍，来满足日渐增长的助老服务需求。荷兰政府重视社会工作者素质，重视社会工作从业人员的职业培训，有培养社会工作者的专业学院和职业中学，并且政府每年都向为老年人、残疾人等提供无偿服务的志愿者提供大量活动经费。澳大利亚也会为从业者提供住宿，给予补贴。

（五）多样化的助老服务模式

不论是西方发达国家，还是日本这类同样传递传统家庭孝道的国家，都在不断的改变传统家庭养老方式。现代社会年轻人工作繁重、生活压力大，用于照顾家中老人的精力非常有限，加上两代人思维和生活方式不同，多有碰撞，另外现在成年子女或独立居住，或不在同一地区居住，多种因素都使得老年人完全依靠子女养老的情况逐步减少。因此主要老龄化国家都形成了比较完善的社区化居家养老模式。由国家、地方政府提供老年人适宜养老的生活环境，并保证其与社会的交流和沟通渠道畅通，尽可能使其更好地独立生活。并且上述国家，还开展各种针对老年人需求的居家服务项目，满足他们日常生活护理需求。

四、国外的应对措施对我国的启示

国外主要老龄化国家的人口老龄化早于我国，我们可以充分利用我国在老龄化上的时间优势，根据我国国情，借鉴他国的成功经验，避免重复他国老龄化政策的失误。

（一）发挥政府作用，加强国家实施应对人口老龄化的战略能力建设

应对老龄化需要发挥政府、社会、市场的作用，尤其是政府的主导作用。建立国家正式的老龄事务机构、非政府老龄事务机构以及老龄问题研究和咨询机构，通过这些机构，把应对人口老龄化纳入国家发展计划，逐步形成政府、社会、市场共同协调的应对机制。宣传和引导多方力量关注我国老龄化问题，充分调动和发挥社会力量和多方资源，积极形成助老、养老、敬老的社会氛围。在美国，不仅政府、国会高度关注老龄化问题，而且学界、民众及各类社会组织等都积极参与和配合国家老龄化事业的发展。

（二）建立相关法律制度保障老年人权益

主要老龄化国家的养老保险制度比较完善，一方面有较强的国民经济实力，另一方面建立完备的法制，保证其顺利推行。日本相关社会保障法规有283个，涉及社会保障制度的各个方面。我国出台了《社会保险法》，但是对于老年人的保障制度还需要进一步完善，并且需要上升到法律层面。另外在资金筹措、使用等方面也存在较多问题，导致监督缺乏力度。因此，需要加快养老保障领域相关法律的设立和完善，推进我国养老保障事业健康发展。

（三）改革基本养老保险制度，完善并普及企业年金制度，优化养老保障体系

借鉴其他国家养老保险制度的经验，以社会救助和社会福利为基础，以基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障制度为支撑，重视农村基本养老保险制度的构建和完善，建立我国公平的社会养老保障体系。允许各地区根据自身的经济实力和居民承受能力，设立不同的缴费和领取标准，完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。

逐步建立企业年金制度。首先要以法律形式界定企业年金，明确企业年金的保障范围、水平、权利义务，明确企业年金的法律地位，明确其与基本养老保障的关系，明确企业年金实施办法，以及对企业年金的基金监督和管理办法。同时制定企业年金基金投资管理的相关法律法规，发挥政府的监管作用，允许企业年金拓宽投资渠道，降低收益风险，提高基金收益率，鼓励和刺激拥有一定经济实力的企业参与，逐步提高企业年金覆盖面和参与率。

（四）发挥家庭、社区、机构等作用，强化居家养老的社会服务职能，构建和完善多种养老模式

研究制定养老服务体系建设的相关配套政策和办法，为社会力量参与养老服务业发展创造良好的政策環境；完善居家社区养老服务政策，保障经济困难的孤寡、失能半失能、高龄等老年人的服务需求；统筹人社、卫计、民政等部门，鼓励医养结合模式，制定相关实施政策，支持符合条件的养老机构设置医疗机构，并纳入医保；鼓励医疗机构将护理服务延伸至家庭、城乡社区和养老机构；健全养老机构准入、退出与监管制度，建立养老服务第三方评估机制，推进养老机构服务标准化建设。加强社区养老服务设施建设，以社区为中心发展各项养老服务事业，搭建社区养老服务平台，建立专业化管理，市场化运营，志愿者参与的运营机制，优化社区养老服务设施运营模式，采取政府购买方式，引进企业、社会组织、养老机构等负责社区养老服务设施的运营和日常管理，充分发挥日间照料、餐饮服务、医疗保健、文体娱乐、精神慰藉、呼叫等功能；借助互联网、物联网等技术手段，建立社区居家养老信息服务平台，为老人提供各项服务项目，让大多数老人不离开家和社区，就能够享受到优质的养老服务。

（五）重视开发老年产业，活跃老年人消费市场

我国有一个庞大的老年人消费群体，但老年产业现今发展远不能满足老年人的养老需求。很多企业不够注重老年市场开发，特别是文化教育、体育休闲等行业，老年人的服务项目开发不足。随着我国人口老龄化速度的加快，为适应居家养老模式，需要逐步调整养老产业结构，大力发展满足居家老人的生活服务需求，开发各类居家服务项目，制订发展老年产业的优惠政策，鼓励和扶持老年产业发展，为我国老年产业的健康发展提供良好的制度保障。

（作者单位：国家发展改革委体管所）