改革开放以来我国监察体制发展的回顾及其借鉴

史参

【摘 要】 自1987年行政监察体制恢复后，我国的行政监察体制发展历经了恢复期—发展期—成熟期三个阶段，每个阶段相互依托、相互前进。自行政监察体制恢复以来，就和党的纪律检查密不可分，成为世界独一无二的“纪检监察体制”。对当下我国正在进行的行政监察体制改革具有借鉴意义：应时而变、顺势而为的改革创新精神；坚持制度管理和制度创新；避免重复的互相矛盾的制度规章出台。

【关键词】 行政监察体制；纪检监察体制；借鉴意义

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央领导集体，履新伊始就宣示“打铁还需自身硬”，从而开启了前无古人的反腐败历程。不仅查处了一些腐败问题，惩治了一批腐败分子，规范了多处腐败风险点，也建立了若干制度，并颁布了50多部党内法规，使反腐败斗争取得了压倒性胜利，扭转了党风政风，改善了民风社风。但是，在巡视和查处的腐败案件中，有不少是因为现有纪检监察体制机制阻碍，对一些违法违纪人员处理却无从下手。因此，回顾我国的行政监察体制发展史，有利于我们寻找历史上行政监察体制创立发展中的内涵价值，借鉴监察体制变革发展的有效作用和有益经验。

一、监察体制的恢复时期（1978-1991）

1959年4月28日，二届人大一次会议决定撤销监察部，监察部停止其职级，各级政府监察机构先后与各级党的各级监委进行合并。1959年至1978间，除了废除了行政监察机关之外，在“文革”来临之时，党的监察机构（纪律检查委员会的替代）也被取消和撤销。直到1978年党的纪律检查委员会恢复，而国家行政监察一直空缺。20世界80年代，乘着改革的春风，行政监察制度再次恢复和发展，凤凰涅槃获得新生。

根据1982年制定的新宪法规定，由国务院领导行政监察工作，这为行政监察制度的恢复和发展提供了立法保障。1986年11月，国务院向第六届全国人民代表大会常务员会提出《关于提请设立中华人民共和国监察部的议案》。同年12月，第六届全国人大常委会十八次会议通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，决定建立监察部，重新恢复行政监察制度。1987年6月，国家监察部成立。1987年7月，国家监察部正式对外办公。1988年底，各级县以上（含县级）监察机关先后完成了机构的组建工作。

全国各地的行政监察机关基本建立后，行政监察机关暂时有了独立的机构，却没有配套的法律法规支撑进行执纪审查工作。1990年11月，《行政监察条例》正式实施。《行政监察条例》对行政监察机关的职、权等问题做出了明确的规定。此外，监察部还根据工作需求，制定了诸多行政法规和部门规章。这些法规在一定程度上解决了监察机关履行监察职能无法可依、无法可执的形势，有力促进了行政监察工作走向成熟。

这一阶段，恢复行政监察工作的基本任务就是恢复行政监察机关和基本规则，使得行政监察能够有运行的组织和程序，拥有基本的反腐败斗争工作能力，发挥执法执纪的作用。

二、监察制度快速发展期（1992-2002）

随着行政监察制度恢复工作的基本完成，行政监察制度在新形势中，不断改革发展，逐步走向成熟期。随着“双重领导体制”格局的形成，行政监察工作愈来愈和党的纪律检查工作密切联系起来，中央纪委、监察部联合执纪、联动处理，成为我国反腐倡廉工作的基本工作形式，在发展中逐渐凸显以“党的纪律检查为主，行政纪律监察为辅”纪律监督执纪审查模式，并一直延续至今。

1992年10月，十四大提出“建设社会主义市场经济”的改革目标。而此时计划经济面临着向社会主义市场经济建立的转型过渡，两种经济体制并行存在着大量的漏洞和空间，且我国在反腐败领域依然存在着法制不健全、制度有漏洞、执法不严格等问题，都给一些腐败分子留下了贪污腐化的空间和余地。

1、十四大至十五大间的纪检监察工作

1992年初，邓小平在“南巡讲话”中再次强调：“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败，两手抓两手都要硬”。1993年2月，中共中央决定，将中央纪委和监察部合署办公，实行“一套班子、两块牌子”的制度。中央纪委、监察部正式合署运行，标志着监察制度“双重领导体制”正式建立。

1992年，十四大报告对廉政建设做了新部署，提出了新思路，即“三大任务”：一是防治和纠正用人问题上的不正之风；二是密切党同群众的联系；三是廉政建设要靠教育更要靠法制。

1993年8月，十四届中央纪委第二次全体会议要求做好三方面工作：一是黨政机关领导干部要带头廉洁自律；二是查办一批大案要案；三是狠刹几股群众反映强烈的不正之风。

1993年4月，《国家公务员暂行条例》出台，明确规定了公务员的招录条件、考核要求、工作职责等内容，实现了对公务员管理的法治化要求。第八届全国人民代表大会常务委员会于1997年5月9日，颁布实施《中华人民共和国行政监察法》， 明确规定了行政监察机关及其工作人员的职责、权限与领导体制等内容。这些法律法规的颁布，有效促进了当时的反腐败工作。

1998年1月20日，江泽民总书记在十五届中央纪委第二次全体会议上首次提出反腐败要标本兼治、综合治理的方针，通过法律法规构筑治本的“防护网”。

通过对我国社会主义初级阶段基本国情的把握，对我国行政监察工作的不断探索和思考，江泽民同志逐渐探索出治理我国反腐败工作的新路径：教育是基础，法制是保证，监督是关键，形成了以教育+法制+监督的三位一体反腐败体系。这个体系的初步构建，是落实标本兼治方针的具体体现。

2、十五大至十六大间的纪检监察工作

1998年，中共中央、国务院提出了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制机制。这一制度的实施，其核心是为“双重领导体制”做出制度保障，加强党委对反腐败工作的领导，促进行政监察工作积极有效开展。endprint

在实际工作中，有些领导因为经济建设对一些腐败行为视而不见听而不闻，促使腐败问题愈发严重。面对这些新情况新形势，江泽民明确提出：“对于一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成的，相互促进的，二者缺一不可，也不可偏废。我们应始终注意把法制建设与道德建设结合起来，把依法治国与以德治国紧紧地结起来。”这十年行政监察主要是以查处腐败案件，清除腐败分子为主，行政监察为经济建设服务，突出经济建设这个中心。由于行政监察工作“让位”于经济建设，一批腐败分子逃过了法律和纪律的制裁或处分。由于历史原因与现实原因，在反腐败的方式与手段上基本上属于“权力反腐”的范畴。

三、监察制度成熟确立期（2002-2012）

进入21世纪后，由于法制不完善、制度有漏洞、执法不严格与教育不扎实、监督不得力相互叠加，导致腐败现象和腐败行为滋生蔓延，对反腐倡廉工作提出来了新的要求。

2002年，党的十六大报告中指出“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”在报告中，不仅旗帜鲜明地指出腐败的重要危害性，还提出“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，从源头预防和解决腐败问题”。

1、十六大至十七大间的纪检监察工作

根据十五届六中全会和十六大的决定，改革和完善纪检监察体制，要求监察机关对派出机构进行统一管理。2004年到2005年，中央纪委、监察部和派驻部门的双重领导改为直接领导。

2003年12月10日，由监察部、外交部委派代表签署了《联合国反腐败公约》。2007年9月，国家预防腐败局挂牌成立，为国务院直属机构，负责预防腐败工作，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任。这是我国第一次建立国家层面的预防腐败机构。

2005年元月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督、并重的惩治和预防腐败实施纲要》。《实施纲要》第一次提出“廉政文化”的概念，通过建设廉政文化，推进行政监察工作。2006年，党的十六届六中全会提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针”。完善反腐倡廉方针，注重预防的重要性和必要性，标志着行政监察工作走向“制度反腐”的新阶段。同年12月，中共中央分别颁布了《中国共产党党内监督条例（实行）》和《中国共产党纪律处分条例》两部党内基本法规。

党的十六大至十七大之间，党中央除了通过组织建设、制度创新、教育活动、法规完善等措施之外，还进行过各种专项检查活动，推动纪检监察快速发展。开展治理党员干部受送现金、有价证券和支付凭证问题；治理跑官要官等违反组织人事纪律的问题等专项检查和规范活动，促进党员领导干部廉洁自律，守法遵法等工作，有力促进了反腐倡廉建设。

2、十七大至十八大间的纪检监察工作

党的十七大提出“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。2008年5月13日，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，重点对教育、制度、监督、改革、纠风、惩处6项工作整体推进做出部署，要求经过5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架。

2009年5月，中共中央先后实施《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《中国共产那党巡视工作条例（试行）》等法规。2010年，又下发了《关于加强廉政文化建设的意见》，修订了新的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等法规。

党的十六大至十八大期间，我党对反腐倡廉建设产生的新思想、新观念、新方法不断涌现，逐渐成为开展反腐倡廉建设的指导思想。随着反腐倡廉建设方针的完善，以及纪检监察组织机构的调整完善、各种制度的建立创新和相关法规的补充健全，形成了以制度建设预防为主、惩治腐败案件为辅的反腐败工作格局，称之为“制度反腐”。

四、借鉴价值

回顾1987-2012这二十多年的纪检监察建设史，行政监察与纪律检查分分合合，在历史前行的道路上共同为我国的反腐倡廉建设添彩增光，促进党和国家的发展。今日，国家正在稳步推进纪检监察体制变革，追寻25年纪检监察史的变革，我们可以获得非同意义的经验。

第一，应时而变、顺势而为的改革创新精神。回顾这25年的纪检监察史，是我国改革发展的生动写照。从无到有，从不完善到逐步完善，25年的纪检监察改革路充分印证了改革才能自我革新、自我发展、自我完善。今天，纪检监察体制机制遇到监督检查的瓶颈和顽疾，急需要我们打破条条框框、丢弃瓶瓶罐罐，根据新的形势和任务进行改革创新，为新的体制机制建立做好铺垫工作。

第二，坚持制度管理和制度创新。任何体制机制设立都是为了更好服务中心工作，监察工作也是如此的。当前的监察工作还是在查办贪腐案件的大量工作中，还未能聚焦于平时的预防、教育、监督和制度建设。同时，制度的生命力在于执行，执行制度不能偏失一厘一毫，否则制度就像失去活力的绿植一般陷入死亡。当老的制度不能胜任新的形势和任务，必须进行大胆改革创新，围绕主体工作进行制度创新发展，永葆制度的生机与活力。

第三，避免重复的制度规章出台，互相矛盾。在十八大之前，从八十年代开始就有禁止公款吃喝、公车私用、公款旅游的规定，但是二十年来就是管不住一张嘴、一双手、一只脚，发的文件数十个，而文件之间交叉重复、互相矛盾，可操作性不强十分突出，监察工作带来不少难题。在出台文件规定时，一定要慎发，仔细核对已有的規章，认真核实是否有重复、是否有冲突、是否可操作，以谨慎细心的态度对待监察工作就会少出错或不出错。

【参考文献】

[1] 范海龙，李玉敏.中共十三大以来历次党代会对反腐败工作的理论创新，理论导刊，2017-01-10.

【作者简介】

史 参（1996-），陕西周至人，西安文理学院马克思主义学院本科生，主要从事纪检监察问题研究.endprint