唐代官吏考课制度对现行公务员绩效考核的启示

曾境舒

摘要：考课是古代官吏管理制度的重要内容。由于唐代的考课制度相对完备和成熟，在维护和巩固封建专制统治中起到了重要作用，从而使唐代官吏考课制度在历代考课制度中居于重要地位。科学探讨唐代考课制度的发展及其利弊，总结其经验教训，将对我国公务员绩效考核产生积极影响并提供有利的经验。

关键词：唐代；考课制度；公务员绩效考核；借鉴意义

一、唐代官吏考课制度概况

唐代的官吏考课制度日趋完备，涉及到多方面内容。文章主要从考课机构与主体，考核方法和标准以及考课奖惩制度三个方面进行讨论并总结经验予以借鉴。

一是专业的考课机构与主体。唐代出现了专门的考课机构，官吏的考绩奖惩工作由尚书省下的吏部负责掌管。吏部选定考功郎中和员外郎各一人分别掌管朝廷内官和外派官员的政绩考核各方面的业务工作。同时由门下省的给事中和中书省的中书舍人各选派一人分别监督京官和外派官员的考课工作，分工明确，互不干涉。有利于防止和纠正考核过程中的营私舞弊现象。吏部考功司主要负责四品以下的官员，而三品以上的官员则由皇帝亲自考核。

二是考核标准和方式逐渐完善。唐代不同官阶的官员，其考核标准是不一样的。朝廷内官员（一至九品）的考核标准是“四善和二十七最”。 “四善”是为德行标准，“二十七最”是为官的业务标准。而“四等法”包括“清慎勤公为上，执事无私为中，不勤为职为下，贪浊有状为下下”四条标准则是对未入九品的流外官的考核。另外，除普遍适用“四善二十七最”外，还会根据户口增减、农田损益等情况制定标准对州县地方官进行考核。同时，唐代官吏的考核方式分为大考和小考。每年一次小考，评定被考核官员的等级；三至四年一次大考，对被考核官员近几年的政绩进行综合考评以决定升降和奖惩。

三是考课奖惩制度完善，奖优罚劣。唐代考课制度根据“四善二十七最”的考核标准将考核结果分为上、中、下三等九级，从三个方面对被考核官员进行赏罚：依据考第等级来增减俸禄、综合官僚大考所获考等决定升降品级、根据考课官员所获考等，在不同程度上变更职务。此外，唐代将考课制度与官员铨选结合起来，在职官员通常以四年为期，任期以四考为限，任满解职，听候朝廷重新分配的规定。但唐代依据考绩展开的赏罚，其重点仍是放在俸禄、阶品上、而非职务上。

二、现代公务员绩效考核现状

综合总理学者们文献和理论研究，我国公务员绩效考核存在着一些问题：

（一）考核主体单一，机构不合理。现行的公务员考核机构只设有临时的考核委员会或临时考核小组，权威性、专业性较差，考核流于形式，达不到考核目标，考核结果也失去准确性。同时，考核主体一般都是上级领导和同级同事，考核结果大都是在年终以领导给予意见和群众投票的形式产生，投人情票、关系票这种现象还是存在，而有些则是直接由单位领导人根据个人印象与看法评定下属的考核成绩。

（二）考核标准缺乏科学性。因我国国家行政机关工作层次不一，各部门职能有所差异，因此人员的工作性质和工作内容也存在差异。但现行我国《公务员法》中规定的公务员考核标准和方式大多都是比较笼统的，因此考核缺乏针对性，导致考核工作比较偏离实际，不同部门之间的考核工作与结果也大有不同。平时考核工作的结果与资料分析、记录都比较随意，使得年度考核难以与平时考核结果相结合，准确性不够。

（三）考核工作与过程缺乏有力监督。一些单位和部门并不注重考核过程中的工作与程序，存在“以评代考”和由领导个人决定等次的现象；另外，有些单位领导怕得罪人，就组织群众通过无记名投票表决的方式来确定被考核人员的优秀等次。这样的考核结果就会使得一些平时不太注意人际关系但政绩优秀的人榜上无名，而那些人际关系好但却无所作为的人得到优秀。因此，一些公务员平常不注重自身实际工作，而是期望通过与领导、同事和群众搞好关系，方便在考核中获得合格。

（四）考核奖惩力度不够，缺乏激励与惩处效用。一方面，对优秀的公务员的奖励不够，缺乏有效激励。我国《公务员法》规定，对于在定期考核中获得优秀等次与称职等次的公务员，按照国家规定给予同样奖励。这样的奖励无法真正地激励公务员，有可能使得公务员安于现状，难以进步。另一方面，在定期考核中，对获得不称职等级的公务员的处理方式上也存在不恰当之处。对于在定期考核和年度考核中获得不称职等次公务员的处罚比那些严重违反公务员纪律而遭到处分的公务员的处罚相对严重一些，这样有失公平。

三、唐代官吏考课制度对现行公务员绩效考核的启示

（一）设置合理机构，完善考核机制。唐代设有专门的考核机构和监督机制，以防止考核舞弊，保证考核公正。因此，为了使公务员绩效考核工作更加具于专业性和权威性，政府部门要设置专门的考核机构和人员负责公务员的考核工作，从而确保考核结果的真实性。同时，还要设立专门的考核监督机制，防止和杜绝考核工作中行贿、内定考核等级等徇私舞弊行为，保障考核结果更加客观、全面、公正，以淘汰劣质人员，奖励优秀人员，以实现公务员绩效考核的真正目标，完善高素质公务员队伍。

（二）完善考核内容和标准，全方位考核人员。唐代“四善和二十七最”的考核标准包含了德、能、勤、绩四个方面，这种考核标准将定性考核与定量考核相结合，也是现行人事考核的基本要求。因此，在进行公务员考核工作的实际过程中，要根据公务员的自身需求与价值制定考核的具体标准。借鉴于唐代的做法，依据公务员考核的原则规定，根据不同的考核类别、不同的工作要求，再依据不同层级、部门的实际情况，从经济发展、社会事业、综合治理等方面制定多层次、多系列、立体化的考核标准体系。只有这样才能增强公务员考核的针对性与有效性，提高公务员工作绩效，达到公务员考核的最终目标。

（三）健全考核方式，考核奖惩相结合。唐代将考课制度与官员选任联系起来，实时优化官吏队伍。因此，对于现行的公务员考核办法，要将定量考核与定性考核有机结合，正确权衡平时考核与年度考核二者在整个公务员考核中的地位；对平时考核的资料进行分析、整理和归纳，为年度考核提供一个有效、实用的参考依据，形成一个全面、准确、具体、科学的考核结果。同时，公务员的职务升降是公务员奖惩的重要内容，也是对公务员工作最大激励和肯定。对于获得优秀等次的公务员给予一定的物质激励，以实现考核工作的有效激励；对于获得不称职等次的公务员，要采取一定的惩治措施，以此来规范公务员奖惩和职务升降工作。因此，将考核结果与公务员物质奖惩、职务晋升有机结合起来，是提高公务员绩效考核工作的重要对策。

纵观唐代的官吏考课制度发现，虽然其在考课机构、标准、奖惩等方面趋于成熟，但由于当时历史形态的发展，考课制度未能适应潮流，使得其考课制度流于形式，没有得到相应成效。由此可知，我们在完善与进行现行公务员考核工作的同时，也应重视对公务员考核制度规定的不断完善。更为重要的是，我们要适时调整考核制度运行机制，以适应不断变化的政治、经济形势以及人民群众的需要。（作者单位：湘潭大学）

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