PPP模式在污水处理厂中的应用管理分析

莫爱华　胡代

摘要：在介绍了PPP模式的应用特征和模式功能的基础上，以某县城污水处理厂采用PPP模式运营为实例，分析了该模式在政府基础设施建设运营中的特点，提出了该项目的监督缺陷和一些運营建议。

关键词：ppp；应用分析；污水处理厂

PPP这个词是从上世纪90年代初出现的，在英语中是Public Private Partnerships的缩写，在国内一般将其翻译为政府和社会资本的合作模式，这种模式在特许经营的基础上，政府通过和私营企业建立一种利益共享、风险共同承担的合作管理经营模式建立合作伙伴关系。从而达到缓解政府资金投入压力，达到一种互赢共利的作用。

自国家发改委2014年12月2日发布《关于发展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号文）以来，发改、住房和城乡建设部、财政部等相关职能部门陆续出台了一系列PPP相关政策，进一步体现了PPP模式具有极大的推广价值。

一、PPP模式的应用基础

（一）PPP模式特征

合作伙伴关系是该模式应用的最基本特征，在通过签订协议等方式来建立的这种合作伙伴关系上，政府结合社会资本，能满足在提供管辖地基础设施过程中的资金需求，而私营企业也能从PPP模式中实现企业的利益追求。能使社会资源的配置更加趋近于合理化，充分发挥各自的优势。

资金杠杆和投资公平效应。PPP模式提高了社会资本对于国有资本的杠杆效应，和以往的BT模式相比，PPP模式不仅有社会资本的加入，同时也有了政府资金的加入，这种模式进一步提高了国有资金的使用效率。而以往的BT模式由于没有政府资金的投入，在招投标等项目前期运行中容易产生不公平现象，监督管理也容易存在盲区从而影响工程质量，容易产生质量安全隐患。

（二）PPP模式功能

融资是PPP模式最重要的一项功能，由于城市基础设施供给要求越来越高，城市发展也越来越迅速，政府对于公共事业建设的资金压力也越来越大，传统的建设模式和融资模式已经无法承担基礎设施建设带来的资金压力，以往政府采用城投公司融资进行基础设施建设，，长期的使用融资方式容易导致城投公司负债率过后高，无法继续承受间接融资的成本，导致地方政府压力过大，原有的城建融资模式地方财政维系艰难。PPP模式引入社会资本，为政府建设提供了足够的资金后盾，共同承担风险，降低了政府的资金压力，是一种比较创新的政府融资模式。

而且采用公私合作的方式，不仅引入了社会资本，同时也引进了先进的技术管理团队，政府在PPP模式的运作中，引进民营专业研究PPP模式的管理团队，比如先进的专业咨询公司参与整个项目的前期方案制定、管理与运营提供技术咨询，能使项目运作更具效率。成立公私共同参与管理的项目公司，政府和私人企业具有利益共享、风险共担的合作关系。

二、某县城污水处理厂PPP模式应用

（一）工程概况

为了保护水体水质和生态环境，保障城镇居民生活饮用水安全，提高环境质量，某县城启动污水处理厂的建设项目，该项目占地面积22300平方米，厂区及配套工程建设投资3736万元，按照发展和改革局批复内容，该项目的建设资金有当地住房和城乡建设局自筹，为了降低政府方的债务风险，盘活存量资产，采用PPP模式运作。

（二）项目运作方式

该项目由县人民政府授权住建局作为实施主体，财政局、城建开发公司配合推进项目进程，聘用第三方PPP咨询机构提供技术服务。社会投资人与政府股东按照9：1的比例共同出资组建项目公司，县住建局与项目公司签署《特许经营协议》授予项目公司的特许经营权。项目公司负责特许经营期内污水处理厂的运营、维护、更新等具体工作，并根据合同约定获得污水处理服务费。项目特许经营期为28年，由县住建局及环保部门根据部门规章及合同约定对污水处理厂的污水处理情况进行监管。特许经营期末，项目公司在恢复性大修后将符合合同约定标准的项目资产、设施及相关资料无偿移交给县住建局。

三、风险分担与绩效管理

（一）处理水量风险分担机制

为了分担该污水处理厂处理水量的风险，对可能发生的处理水量不足和过多的情况作出了约定，采用可行性缺口补助的回报机制，政府向项目公司支付污水处理服务费，其资金来源于使用者付费和可行性缺口补助两个部分，其中使用者付费主要来源于征收的污水处理费，在污水处理费不足的情况下，政府以财政资金作为可行性缺口补助给项目公司。本项目设计处理水量未1万立方米/日，结合可行性研究报告预测和风险分担机制，基本出水量设置在特许经营第一年为设计处理水量的60%，第二年为80%，三年至经营期满为设计处理水量。

实际处理水量小于年基本量则补偿至基本水量与实际水量质监的差额投资回收及利润，不考虑变动经营成本呢。如果实际处理量超过基本水量，则按污水处理服务单价一定比例进行计算，原则上仅保障变动经营成本的收回。

（二）绩效管理机制

绩效管理主要针对运营期的出水水质进行检测，确认项目公司提供符合标准的污水处理服务。县住建局委托具有检测资质的检测机构按照检测规范要求对污水处理厂的进水和出水水质进行抽查检测，检测数据作为对污水处理厂的生产运营工作监管依据。

四、运营建议

（1）关于监督管理。该项目的监管架构由县政府委托住建局作为甲方与项目公司签订特许经营协议，并作为监管机构进行监督管理，属于监管方与甲方身份重合的方式。这种监管方式在出现纠纷时无法保证私营企业的利益，也无法有效控制现今普遍存在的政府失信行为，而且在专业上也无法达到监督水平。在监管上，建议监管部门独立，形成专业的监管力量，对政府方和项目公司平等进行监管，以保证双方的权利和义务。

（2）关于观念转变。PPP模式实际上是一种公私公共服务市场化的管理模式，而不能认为是一种单一的融资手段，政府在引进社会资本的同时，需考虑投资回报吸引力的保持方式和投资方的利益维护，不仅在合约的签订上端正自身合作的姿态，也必须严格遵守合约精神，落实好各自的风险担当。

参考文献：

[1]郭培义，龙凤娇.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济，2015.

[2]沙骥.PPP模式在我国基础设施建设中的应用研究[S].东南大学硕士学位论文，2004.

[3]廖志平.市政污水处理工程BOT/PPP项目风险评估与管理模式研究[S].湖南大学硕士学位论文，2010.