村民自主建设和政府监管服务的坡耕地に土流失综合治理机制创新和成效分析

郭丽娜 马钟宏 杨再昌

【摘 要】兴仁县作为贵州省2017年坡耕地水土流失综合治理实施县之一，积极探索创新村民自建模式，创新推广“村民自主建设和政府监管服务”模式，实现了把选择权、建设权、管护权、监督权全部放给项目区群众，通过政府宣传发动、明确职责、示范引路、监管服务等手段，较好地激发群众参与建设的热情，让群众得到实实在在的利益，为坡耕地水土流失综合治理村民自建模式提供了可借鉴的经验和做法。

【关键词】村民自主建设 政府监管服务 坡耕地 机制创新 成效分析

村民自建是对工程规模小、建设地点分散、建设难度不大、技术要求低、农民投工投劳比重大的民生工程建设管理的一种有益探索，有利于充分调动群众的积极性和创造性，有利于项目投资效益最大化，有利于增加农民收入，有利于防止项目建设中的腐败现象，有利于树立政府“执政为民、勤政廉洁”的形象等。兴仁县在借鉴兴义市等其他地区坡耕地项目建管成功经验的基础上，紧紧围绕村民自建这个关键，创新推广“村民自主建设和政府监管服务”模式，把项目的选择权、建设权、管护权、监督权全部放给项目区群众，通过政府宣传发动、明确职责、示范引路、监管服务等手段，激发群众参与建设的热情，把好事办好、办实，让群众得到实实在在的利益。

一、兴仁县坡耕地综合治理试点工程概况

兴仁县位于贵州省黔西南州中部。全县总面积1785.3km2，水土流失面积743.05km2，占总面积41.62%。兴仁县属亚热带湿润季风气候，年平均气温15.2°C，全年大于10°C的日数243天，≧10°C的活动积温4588°C，多年平均年降水量为1353.8mm，多集中与5-10月，平均无霜期258天。

2016年12月兴仁县被国家发改委、水利部列入坡耕地水土流失综合治理县。兴仁县2017年坡耕地水土流失综合治理项目位于城北街道办事处黄土佬村。批复治理面积2.50km2，梯田工程：新建石坎梯田158.45公顷；配套工程：蓄水池23口，沉砂池23座，截水沟690米，机耕道2325米，硬化机耕道2025米，耕作便道11675米，工程碑牌1座；经果林工程：种植經果林91.68公顷。

二、村民自建和政府监管服务的机制创新和做法

（一）村民自建的主要创新做法

在推进项目村民自建中，兴仁县坚定不移地贯彻党的群众路线，充分相信群众、依靠群众、发动群众，主要做法包括5个方面：

1.项目实施村民自己定

在项目开展前期工作前，根据水土流失调查情况，本着“需要与可能相结合”的思路，由兴仁县水务局与城北街道办事处提出项目实施建议，村委会组织召开群众代表大会讨论，充分征求群众意见和建议，对是否同意项目实施起手表决并签字认可。讨论通过后由兴仁县水务局向上申报，开展项目设计等前期工作。未经村民代表大会讨论或者讨论未通过的，不列入建设计划。

2.理事会村民自己选

根据《贵州省坡耕地水土流失综合治理试点工程村民自主建设管理实施意见（试行）》，项目实施由理事会负责，理事会由村民代表大会选举产生。先后出台了《关于成立兴仁县2017年度坡耕地水土流失综合治理项目理事会的通知》、《兴仁县2017年度坡耕地水土流失综合治理工程管护制度》。制定《兴仁县2017年坡耕地水土流失综合治理项目理事会章程》，并经群众代表大会表决通过。为保障资金规范管理和业务指导，理事长由城北街道办事处主任担任，副理事长由县水务局分管领导和办事处分管领导担任。理事会按照群众代表大会通过的《章程》开展相关工作。

3.工程村民自己做

项目建设主力是当地群众，县政府、街道办事处和县水务局负责做好监管服务。项目建设主体是理事会，经过理事会与村委会对每户群众进行走访交流，结合项目区实际，合理划分为6个标段，对没有劳动力和有劳动力但是不愿意参加项目建设的群众，签署《坡耕地水土流失项目建设委托书》，委托理事会发包建设；对有劳动力且意愿参与建设的群众，签署《坡耕地水土流失项目建设承诺书》，服从理事会的监督管理。经果林种植品种为桃树，成立了“油桃专业合作社”，黄土佬村民种植桃树已有百多年历史，采用农户自己育苗自己种植，按成活株数造册结算。

4.项目村民自己监督

项目开工前，理事会对项目建设相关内容进行公示。以为项目标段为单位，把推荐、提名票数高的群众3-5人组成6个项目建设的义务监督组。每天在工地轮流跟踪本村民小组区域内项目建设，参与矛盾纠纷协调和质量监督，凡有群众或者义务监督员举报的，一经查实，理事会予以处罚。

5.项目效果村民自己看

3月28日开工建设以来，本着以群众满意为标准，机耕道、坡改梯、水池修建质量过不过关、项目建设进度好不好等等，实施的成效由群众评判。截止目前，群众满意率达到98%以上。

（二）政府监管服务的机制创新做法

坡耕地水土流失治理项目村民自建模式，是实行新的建管模式、是项目管理体制的重大改革，是开展转变政府职能的实质性工作，主要做法包括以下5个方面：

第一，抓好宣传发动。为了让项目区群众了解相关政策，引导和发动群众积极参与，城北街道办事处和县水务局对项目所在的黄土佬村，召开村两委及小组长会议和群众代表大会20余次。在项目动工前针对部分被占用土地、青苗的重点村民逐户走访做好宣传工作。确保项目相关情况和政策宣传家喻户晓，得到广大群众理解和支持。

第二，健全领导机构。成立以县长任组长、分管副县长任副组长，相关单位主要领导为成员的项目建设领导小组。县发改局、水务局负责项目申报、实施方案编制、实施中技术服务和协助项目验收等工作；城北街道办事处负责项目落实、项目实施监管和矛盾纠纷调处等工作；村委会负责监督理事会、协调处理建设实施中出现的困难和问题；理事会作为项目建设主体，负责施工组织、档案资料管理等。并明确县领导小组对项目建设开展定期巡查，及时研判、调度项目建设。

第三，制定实施方案。村民自建实施项目是兴仁县第一次，县水务局与城北办事处到兴义市水务局考察学习。2017年3月15日，黔西南州发改委、州水务局联合下文《关于兴仁县2017年坡耕地水土流失综合治理工程实施方案的批复》。3月16日，县政府分管副县长组织县水务局、发改局、监察局、林业局、国土局、农业局、城北街道办事处及黄土佬村委会召开坡耕地项目建设专题会议，制定《兴仁县2017年坡耕地水土流失综合治理工程（村民自建）实施方案》，指导工程建设。

第四，建立项目实施微信群。城北街道办事处主任、项目理事长充分利用手机微信平台，建立县领导、办事处、水务局、施工、监理、村委会、理事会及义务监督员等项目参建相关人员微信群。在项目建设实施过程中出现的困难、问题和建议、意見，以及取得的成效，通过微信群来沟通、交流。让参建单位、领导及时掌握项目建设实施动态，及时发现问题，及时处理，极大的缩短处理问题时限，提高工程质量。

第五，严格项目建设质量奖惩制度。对村委会、义务监督员及群众反映项目建设存在质量问题、安全问题，理事会一经查实，是属于施工单位责任的1次处罚5000元，是属于监理责任的，1次处罚3000元，所处罚款用于脱贫攻坚贫困户帮扶。并限期整改，由监理和义务监督员跟踪整改完成。

三、村民自建管理主要成效分析

项目2017年3月15日批复，3月28日正式开工，截止12月20日，完成投资1250万元，工程完成现象进度100%。

（一）改善生产生活条件

按照批复，已全面完成梯田工程：新建石坎梯田158.45公顷；配套工程：蓄水池23口，沉沙池23座，截水沟690米，机耕道2325米，硬化机耕道2025米，耕作便道11675米，工程碑牌1座；经果林工程：种植经果林91.68公顷。进一步改善了黄土佬村保土耕作和促进烤烟、薏仁米和油桃三大产业发展，实现了生态、社会、经济效益共赢。

（二）促进农户增收

生产生活条件的改善，增强农业抗灾能力，带动烤烟、薏仁米和油桃三大产业发展，增加村民生产经营收入。项目建设，群众就近务工，增加了劳务工资收入。按照工程总投资的20%计算，劳务收入250万元。以前因为交通不畅，劳动力投入巨大，农户种植薏仁米、油桃较为粗放，项目的实施，节约劳动力成本，提高农户的劳动热情。

（三）促进项目顺利实施

特别是坡改梯、水池等工程，涉及千家万户，以前实施水保项目困难最大、扯皮最多，通过实施村民自建管理，村民自己做主、自己监督、自己协调，增进了感情，提高了工程质量。

（四）提升政府形象

项目实施，充分发扬民主，进一步密切了干群关系。把项目建设、监督交给群众，政府做好指导、服务，双方密切配合，形成合力。考虑资金下达较晚，为保障群众务工工资，对群众不能自建部分，由理事会进行发包，每个标段的施工单位缴纳10万元工资支付保证金。真正给群众对政府工程一个放心和明白。

四、结论

（一）领导重视是前提

兴仁县坡耕地水土流失综合治理工程得到了各级领导的关心支持和帮助，省、州、县三级水务部门从项目选点、确定范围、工程内容等初期、实施工程中的监督管理等各个环节都参与，并做指导；特别是兴仁县人民政府、水务局、城北街道办事处的领导和工作人员始终战斗在一线，创新机制、化解矛盾、疏导群众，使项目能够顺利实施。

（二）机制创新是关键

项目的实施紧紧围绕村民自建，并结合实际创新推广“村民自主建设和政府监管服务”模式，把项目的选择权、建设权、管护权、监督权全部放给项目区群众，通过政府宣传发动、明确职责、示范引路、监管服务等手段，激发群众参与建设的热情，把好事办好、办实，让群众得到实实在在的利益。

（三）村民参与是根本

在每个村民小组中推举3至5名群众代表作为义务监督员直接参与项目建设的监督和管理，为项目顺利实施奠定坚实基础。真正做到群众自主建设、自主管理，提高项目建设透明度和群众满意率。