国企高管激励困境与机制创新研究

王晓峰

摘 要：多年来，国有企业的高管激励问题一直是公众热议的焦点，为了能够行之有效地激励国企高管，我国采取了诸如股权激励、国企高管年薪制等一系列的激励措施，然而，随着国企高管激励过程中暴露出的诸多问题，国企高管激励不当所引发的质疑声不绝于耳。基于我国国企高管面临的激励困境，对其产生的原因进行分析，构建国企高管激励机制创新的关键路径，以期为国企高管的激励现状提供一些有益的思考和启示。

关键词：国有企业；激励困境；高管薪酬；机制创新

中图分类号：F24

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.09.029

多年来，如何对国企高管进行适当的激励措施一直是公众关注的焦点，我国自2002年起对国企高管开始推行年薪制，并且规定国企高管的年薪不得超过其所在单位职工平均工资的12倍，2005年，伴随着股权分置改革的落实，中国证监会颁布《上市公司股权激励管理办法（试行）》，标志着我国股权激励进入了一个崭新的阶段，同时也为国企高管股权激励的实施提供了物质基础和制度保障。然而，由于我国国有企业的治理结构尚不完善，一些企业仍然存在着“激励不当”现象，国企高管自定薪酬、职务消费、自谋福利等腐败现象非常普遍，尤其是2008年中国平安“天价高管薪酬”事件，引发舆论强烈谴责，公众对国企高管薪酬的质疑声愈演愈烈，如何对国企高管采取适当的激励措施显得尤为重要，因此，研究国企高管的激励困境，揭示其激励困境的主要致因，提出改进国企高管激励现状的建议与对策，能够促进国有企业更加健康、平稳地发展。

1 国企高管的激励困境

国企高管的激励问题一直是公众热议的焦点，为何人们对国企高管的激励措施如此不满，究其原因是其折射出的不公平、不公正现象。国企高管的激励困境可以归纳为四个方面。

1.1 过度激励与激励不足并存

国企高管的激励方式通常是将高管薪酬与企业业绩联系起来，企业经营绩效越高，高管薪酬也就越高，国有企业作为一种特殊的企业形式，其高管薪酬的公平性格外引人关注，近年来，国有企业的高管薪酬持续上涨，2007年，中国平安董事长马明哲以6616.1万元的天价薪酬成为当年国内A股上市公司高管薪酬第一人，2008年受全球金融危机的影响，许多国有企业的盈利水平大幅下滑，但是多数国企高管的薪酬却不降反升，尤其是中国平安天价薪酬事件，让公众对国企高管薪酬的公平性产生强烈质疑。然而，相对于中国平安的天价薪酬，某些行业的高管薪酬则普遍较低，根据“2014中国薪福金融高峰论坛”披露的数据，在收入过百万的国企高管中，金融业、保险业、房地产业居多，而农业类国企高管的薪酬则明显偏低，2013年度，在16家农业类国企中，平均每位董事长的薪酬仅为26万元，相比中国平安6000多万的天价薪酬，农业类国企高管的薪酬可谓是杯水车薪。在高管薪酬备受关注的今天，国有企业在对高管进行薪酬激励时，如何做到既要考虑企业效率，又能兼顾社会公平是一个值得深思的问题。

1.2 缺乏有效的股权激励机制

自从2005年股权分置改革的启动，国有企业的股权激励终于迎来了难得的“春天”，然而近十年来，国有企业的股权激励之路可谓是步履维艰，由于我国国有上市公司要受到国资委和证监会的双重监管，在这种情况下，国有上市公司实施股权激励的条件极为苛刻，并且对激励对象的收益也设置了严格的上限，从而给股权激励在国有企业的实施带来了极大阻力。截至2014年4月，国内A股共有563家上市公司公告了股权激励计划，而其中国有上市公司只有83家，仅占14.74%，这与国有上市公司在A股市场的霸主地位完全不匹配，相较于国企股权激励的惨淡低迷，民营上市公司的股权激励可谓是全面开花。此外，在已实施股权激励的国有企业中，股权激励的力度明显不足，按照2006年国资委和财政部出台的《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》规定，国有上市公司首次实施股权激励计划的股权数量原则上应控制在其股本总额的1%以内，如此过低的激励比率难以满足对国企高管的激励需求。为何国企高管的股权激励会如此保守，根本原因在于为了防止国有资产流失和管理失控风险，但如此低效的股权激励机制也降低了企业效率。

1.3 职务消费等隐性消费难以根除

相对于高管年薪的公开透明，国企高管的职务消费更具有隐蔽性，近年来随着一些国企高管的相继落马，国企高管的职务消费再次进入了公众视野，例如，原中石化总经理陈同海，在任期间平均每天公款消费4万余元，原中国建设银行行长张恩照，搞一次舞会派对就挥霍公款115万元等等，种种奢靡之风令人瞠目结舌，国企高管的在职消费为何会泛滥成灾？主要原因还是由于其隐蔽性难以根除所致，由于我国的发票种类数目繁多，并且国企内部对于费用报销的划分不够明确，这就使国企高管的在职消费有了可乘之机，利用职务之便将个人消费转嫁到企业中的做法屡禁不止。此外，国企高管的薪酬与职务消费划分不清也是导致其泛滥成灾的重要原因，由于国有企业的职务消费基本上按照行政级别的高低确定其规格和标准，加之职务消费的界定范围模糊不清，这就使得国企高管往往会在消费标准的限度内用足政策，最大限度地按照上限标准进行在职消费，同时，职务消费的互相攀比也使得一些国企高管千方百计地利用各种手段提高消费标准，进而为自己谋取私利，职务消费已逐渐演变为国企高管提高个人福利待遇的主要途径。

1.4 长期激励机制不足

由于国有企业性质的特殊性，大部分国企高管都是由政府组织部门任命的，“任期制”的实施决定了国企高管的任职期限，作为企业发展中最重要、最具影响力、创造力的关键人才，国企高管决定着企业发展与兴衰，是企业价值增长的关键因素，然而，国企高管的任期轮换对企业的发展产生了一些负面影响，如果国企高管的轮换趋于频繁，首先会使企业高管难以形成企业发展的长期战略思想，其次会削弱企业高管的责任心和进取心，这无疑对企业的长远发展是极其不利的，同时，由于缺乏一套有效的长期激励机制，使得国有企业人才流失严重，一些稀缺的国企高级人才纷纷流向了外资企业和民营企业，给国有企业的健康、持续发展埋下了隐患，归根结底是由于国企内部长期激励机制不足所致。

2 国有企业激励困境的原因分析

国企高管的激励困境一直是企业发展中无法回避的问题，对高管的激励不当最终将导致一些国有企业的效率出现下滑，因此研究国有企业激励困境的致因，需要深入分析造成国有企业激励困境的根源所在，才能真正构建国企高管激励机制创新的关键路径。

2.1 产权界定不清

国企股东产权缺位是导致国有企业激励困境的重要原因，由于国有企业的特殊性质，其资产属于全体人民所有，根据现代公司制度中的委托代理关系，全体人民作为国有企业的原始委托人从理论上讲是客观存在的，但在现实中政府只能委托国资委对其进行监管，而国资委又通过行政任命的方式，将国有企业授权给高管进行管理，因此在国有企业的治理结构中存在着全体人民与国资委、国资委与国企高管这两层委托代理关系，这使得国有企业的治理结构更加复杂，由于国企产权缺位，企业经营权与所有权相分离，国企高管作为国有企业的实际控制者，在巨大利益的诱惑下往往努力使自身利益最大化，例如在企业内部制定有利于自己的考核指标，从而达到因业绩出色而获得超额薪酬的目的。此外，由于产权缺位，国资委不能直接参与到企业的日常管理活动中，对国有企业的经营情况不够了解，因此很难像民企股东一样对企业高管进行有效的监督。

2.2 国有企业目标多元化

企业目标决定着企业的发展方向，不同性质的企业由于其目标不同，发展方向和行为方式是有区别的，我国的国有企业除了要实现国有资产保值增值的经营目标外，还要实现多重非经营目标，例如为实现充分就业提供岗位、为劳动者提供医疗保障、为政府所需的产业布局等等，正是由于国有企业担负着多重非经营目标，承担了过多的社会职能，从而导致国有企业的效率低下，政企不分是导致国有企业目标多元化的主要原因，由于政府目标是基于宏观层面的，它既要实现经济利益也要兼顾社会责任，然而，政府通常都将这些非经营目标赋予国有企业，国企办学校、职工医院、管理社区的现象比比皆是，如何卸掉这些沉重的“包袱”是国有企业提高效率的关键所在。此外，目标多元化也使国有企业对高管的激励陷入困境，因为当企业具有多重的非经营目标时，会使得对高管业绩的衡量变得极其困难，从而难以建立一套有效的激励机制。

2.3 政府干预过多

改革开放以来，国企高管的薪酬问题一直备受社会各界的普遍关注，政府的经济政策既要追求资源配置效率，也要兼顾社会公平，早在2002年国务院就规定国企高管年薪不得超过其所在单位职工平均工资的12倍，2009年6月，经国务院同意，中央六部委联合下发了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》（简称“政府限薪令”），力图通过加强对国企高管的薪酬监管，使国有企业的高管薪酬做到公平公正、水平适当。然而，纵观这几年国企高管的薪酬现象，《政府限薪令》的实施是否发挥了有效的作用？答案是值得商榷的，政府限薪令作为一种行政管理手段，由于违背了市场竞争机制，因此只是一种治标不治本的权宜之计，对于那些依靠自身的才能和拼搏精神提升企业效率的国企高管们，一刀切式的限薪政策，对这些管理者显然是不公平的。此外，随着“政府限薪令”的实施范围逐步扩大、实施力度逐渐加强，使得一些国有企业进而转向在职消费、政治晋升等更加隐性的激励机制，大大削弱了《政府限薪令》的实施效果。

2.4 国有企业的垄断属性

相较于民营企业，国有企业的垄断属性决定了其获取超额利润的天然优势，一些国有大型垄断企业凭借其强势地位，在享有行业垄断的条件下无偿占有社会公共资源，获取超额利润，例如电力、石油、铁路、煤炭等，垄断行为不仅严重损害了市场竞争的基础，违背市场竞争机制，造成社会资源分配结果的不公平，而且也使国有企业因自身垄断优势安于现状，缺乏技术进步与创新发展的动力，从而导致国有企业的效率低下。与此类似，国有企业的垄断属性也折射出其高管薪酬的不合理，从近几年公布的国企高管薪酬来看，一些垄断性行业的高管薪酬明显高于竞争性行业的高管薪酬，垄断行业的国企高管们无需付出过多的努力，就可以凭借天然的垄断优势为自己获取高额薪酬，因此，国有企业的垄断属性是造成国企高管激励困境的又一动因。

3 国有企业激励机制创新的构建路径

国有企业的激励机制创新不仅关系到国企高管的切身利益，而且影响整个企业的效率，如何进行激励机制创新，是国有企业健康、平稳发展的有效保障。因此，在构建国企激励机制创新路径时，应当立足国有企业的特殊性质，建立符合我国国有企业实际情况的激励机制创新路径。

3.1 明确责任与权利

要想在国有企业内部建立有效的激励机制，首先应该理顺政企关系，明确国企高管的权利与责任，政府主管部门应当给国企“松绑”，让国有企业享有充分的经营权和决策权，避免过度的行政干预，为了防止国企高管薪酬的畸形增长，政府部门应当尽量避免对高管薪酬进行直接的上限管制，限薪政策只会进一步扭曲国企高管的激励机制，导致国企高管纷纷跳槽，国企人才流失严重，因此，政府部门应当按照市场竞争机制确定国企高管的薪酬水平和薪酬结构，通过对国有企业的依法监管，不断促进和完善国有企业的治理机制，这样既能遏制国企高管薪酬的过快增长，又能让薪酬机制发挥应有的激励作用。其次，应当尽快培育和完善职业经理人市场，改变国企高管的行政任命机制，以日益完善的职业经理人市场为依托，根据企业的实际需要从职业经理人市场公开选拔高管人才，实现国企高管选择机制由“任命制”向“市场制”转变。

3.2 短期激励与长期激励相统一

构建符合我国国企特点的高管薪酬激励机制，需要实现短期激励与长期激励的有机统一。长期以来，由于我国国企高管大多实行“任期制”，其激励方式更倾向于短期激励，高管薪酬的标准主要与其职位相联系，与长期激励相比，短期激励的主要形式仍然是货币式薪酬，然而，单纯的薪酬激励很容易导致管理者的短视行为，一时辉煌的短期业绩为国企高管的政治晋升积累了资本，但是却忽视了企业的长期发展，因此需要将短期激励与长期激励有机的结合起来，建立多元化的薪酬激励机制。在全球高管薪酬制度中，新加坡的公务员薪酬制度一直享有盛誉，与我国不同，新加坡的公务员薪酬不仅包括起点薪酬，还包括与绩效考核挂钩的薪酬福利，同时新加坡有一套严格的绩效评估体系，绩效评估不是将工作业绩作为唯一标准，而是涵盖了个人品行、工作能力、责任感等诸多方面，并且绩效评估也不仅仅代表对过去工作的客观评价，更意味着对员工胜任更高职位的期望；此外，新加坡的公务员薪酬实施“全现金”制度，“全现金”薪酬制度有利于减少公共开支，遏制各种隐形福利的发生，提高公务员薪酬的透明度，新加坡公务员的薪酬制度对于完善和制定我国国企高管的薪酬机制具有积极的借鉴意义。

3.3 多元化激励措施并举

企业的竞争归根结底就是人才的竞争，由于高管对企业影响巨大，近年来我国政府试图通过一系列的激励措施调动国企高管的工作积极性，提高企业效率。然而，单一的激励措施往往难以取得良好的激励效果，因为人的需求是多元化的，既有物质方面的需要，也有精神方面的需求，因此要想对国企高管进行有效的激励，应当采用多元化的激励措施，让各种激励措施优势互补相互配合，从而达到更全面更有效的激励效果。目前，我国国有企业对高管的长期激励主要分为物质激励和非物质激励两种方式，物质激励主要分为股权激励和股票期权两种形式，非物质激励主要是精神激励，企业应结合自身的实际情况，综合运用各种激励措施才能取得最大的激励效果。

3.4 多种激励指标并用

国有企业的激励机制离不开绩效评估体系的支持，激励机制的有效运行是以科学的绩效评估体系为基础的，目前，我国国有企业的绩效评估体系采用的评价指标主要分为财务指标和非财务指标，企业应根据实际情况选择合适的评价指标考核高管的工作业绩。科学的绩效评估体系应该既系统全面又能突出重点，在考核管理层业绩时，要做到财务指标与非财务指标并用、绝对指标与相对指标并用、短期指标与长期指标并用、横向比较与纵向比较并用，此外，由于每个人的能力有所差异，因此要因人而异地制定适当的考核指标，防止千篇一律。同时，应尽量使用能够量化的指标，以准确客观的数据和资料作为考核的依据，避免绩效考核的主观随意性，力求客观公正。

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