浅析PPP模式的政府性债务与预算机制问题

刘洪林

摘要：PPP模式能够积极地促进我国经济的不断发展。PPP模式的顺利开展需要完善的政府政策和体制来支持，PPP模式应建立合理有效的风险分担、激励互存机制，将政府的支出责任纳入到政府的财务规划中。本文对此进行了一些有益探讨，以供参考。

关键词：PPP模式；政府性债务；财务规划；预算机制

目前政府采购或公共投资的过程中存在着预算超支、进度超期、效率较低等现象。通过对比，PPP（公私合作伙伴关系、政府与社会资本合作）模式具有很大的优势，不但可以推进项目的执行、降低项目的成本，而且还能提升项目质量和完善公共管理。目前，在我国推行PPP模式具有现实需求和深层改革意义。根据我国城镇化规划，政府的投资越来越大，而政府的债务也随之增加。一方面，城镇新规划需要大量资金，另一方面政府融资管控不严，积累大量的财务风险，所以，政府迫切需要完善相应的融资体系。当前，我国的PPP模式还具有很大的发展空间。PPP模式的大范围应用能够适当地减缓政府的债务压力和解决部分城镇化投资需求。从总体发展的角度来看，政府的融资体系缺乏市场和预算约束，管理还不是特别规范。推行PPP模式可以提升政府的治理水平和推进市场化改革，同时，PPP模式还可改变以往单一年度的预算收支管理机制，逐渐向长远的财务规划转换。

PPP模式在实施过程中存在着很多争议，它的投资只是财政投入的补充并不是代替。我国推行PPP模式能够推动我国经济的发展，但并不代表政府财务风险和支出责任的转移。目前，我国地方政府性债务还没有纳入到全面预算，也没有构建相应的跨年度预算机制，加重了地方政府财务负债管理的工作。目前，我国主要以年度预算为主，长期财务规划刚开始推行。所以，必须明确PPP模式的政府性财务风险和支出责任，将PPP模式置于长期财务规划和预算工作中。

一、PPP模式的政府性债务、财务风险和分类预算

（1）构建政府性债务理清与风险分担机制。PPP模式的项目合约大部分是不完全契约，在效率和风险中存在着极大的不确定性。PPP模式的合作项目在各个阶段都需要承担相应的风险，在项目准备阶段就有设计不当、成本超支等风险，在项目执行阶段存在原材料供应和价格变化、工期延误和环境污染等风险，在项目的生命周期內就有政策变化、通货膨胀等风险。因此，政府与私人部门的博弈是必然存在的。为了使项目具有可行性，政府通常都需要提供融资、担保和补贴等方面的支持，这些责任就形成了政府的隐藏债务风险。如若不能合理地处理这些债务风险，将会导致政府通过PPP模式分离债务的愿望落空。如果将项目完全市场化运作，可一定程度上降低政府债务，但体系完善的PPP项目不一定能减少政府的支出责任。大部分PPP项目的政府支出责任能否减少，取决于政府承担的隐性债务或责任，但是并不是说政府就应该将这些风险都转移给私人。如果那样，就会造成合作不能继续，一方也不可能把控所有的风险，可能会导致政府和私人双输的局面。PPP模式的理念就是双方优势互补和共同发挥协同效应，政府在提高效率的时候，私人则通过自身的管理和创新能力来收获相应的利益。所以，PPP项目注重风险共同分担和合理的治理机制，而不是将风险转移。因此，从长期预算管理来分析，对于大部分PPP项目而言，PPP项目能否减少政府的支出责任，和其交易结构、风险分担机制有着紧密联系。合理的风险分担是PPP的重要保障，分担措施取决于决策者对风险的态度和正确认识。PPP模式的目的是提升效率、提高社会福利，通过合作创新、减少政府总债务。所以，PPP模式不应着眼于短期内减少政府债务，而应将其支出责任纳入到长期财务规划中进行规范化管理。

（2）对债务进行分类管理和预算。根据政府还款来源，将PPP项目的支出责任进行划分，以便更符合预算安排。第一，对于收益能够完全覆盖投入成本的PPP项目，应采取使用者付款的市场化模式，将政府债务转移为企业债务，不归入政府债务和预算管理的范围，政府只是起到监管的作用。第二，对于还款来源于政府性基金收入或专项收入的PPP项目，应将债务归入到专项债务，纳入基金预算的工作中，实现风险内部控制的目的。第三，对于有部分收益但不能完全覆盖成本的PPP项目，应在取得市场收益后，将短缺的成本归入一般债务，进行一般公共预算。第四，对于没有收益的PPP项目，政府应将其还债来源归纳到一般公共预算，作为一般债务，主要依靠地方税收和上级转移等渠道来支付。

二、财务规划体系下PPP债务管理与预算机制

（1）重新塑造中央与地方财务关系、政府与市场关系，统一安排税收权、财产权、举债权，进行强制预算约束，提高地方政府的治理能力。第一，调整相应权利，对税制进行完善，增加地方政府税源和资金，减少政府的部分支出责任。第二，积极引进社会资本，强化地方政府的自主发债权，极力推动PPP模式执行。第三，在各政府建立财务平衡，加快PPP模式的推行，并统一安排税收返还及转移支付和国有资产的处置等问题。第四，构建PPP项目财务准备金和风险基金机制，分类构建跨年度预算机制，合理分配政府支出责任。

（2）在推行PPP模式时，做好准备工作，合理规划和选择适当的操作模式，构建合理的风险分担机制和激励并容的制度。第一，根据国民经济和社会发展的需求，对所有的项目进行分析梳理，对项目进行合理编排。第二，合理执行风险分担和激励机制，主要就是约定需求、融资方案和争议解决等主要问题。依照风险成本最低和风险收益对等原则，选择合适的一方来承担风险，保障双方的利益。激励私人主动自觉地管理风险，鼓励私人进行创新，控制总风险。

（3）依照PPP项目政府性债务的特殊性和可变性，将政府的支付责任一起置于长期财务规划中进行统一安排，加强权责发生制的资金负债管理工作。第一，将各类PPP项目一起归入到政府的长期财务规划之中，对财政的支出进行合理分配安排。第二，构建债务规模控制和分类管理机制，依照PPP项目偿债来源进行一般公共预算管理。综合考虑国有资产以及各种隐藏负债等要素，及时向社会公布。在PPP项目的执行过程中，严格控制分离政府承担的风险或债务，并不归納到预算中。要支付的债务资金应预先形成滚动性预算安排，对一些隐藏债务采取表外披露的模式，并据实进行表内管理，归纳到财务预算中。