十八大以来反腐倡廉制度建设经验及启示 お

董朝霞 甄学涛

[摘要]十八大以来，反腐倡廉及其制度建设力度前所未有。高压强力的反腐新常态不仅取得了“信心红利”，适应了人民群众的利益需求，也为反腐倡廉制度建设提供了宝贵的经验。从内容看，体现为党内教育管理、国家惩治监督和个人预防学习“三位一体”的结合；从经验看，表现为思想建党与制度治党、不忘初心与时代问题、个体教育与政治生态相结合的特点；从启示看，今后反腐倡廉建设须继续拴紧“制度笼子”，不断完善实体性制度和程序性制度。

[关键词]十八大以来；反腐倡廉；制度建设

[中图分类号]D261.1[文献标志码]A[文章编号]10036121（2017）01000705

一、十八大以来反腐倡廉制度建设的基本内容

（一）党内层面：党内教育性管理制度建设

习近平指出，要提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行，要加强对典型案例的剖析，深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度减少体制缺陷和制度漏洞[1]，并告诫全党同志要不忘初心、继续前进。[2]党的性质决定了党的宗旨——全心全意为人民服务，党的宗旨要求共产党人“不忘初心”，始终保持先进性和纯洁性，不断提高自身的执政水平。相反，若党自身发生腐化变质，就会脱离人民成为寸步难行的“泥足巨人”。

1.通过制度化的“內心净化”教育管理，增强拒腐防变的自觉意识

《共产党宣言》指出，人们的观念、意识，随着生活条件、社会关系、社会存在的改变而改变[3]419，社会条件发生变化时，就必须通过教育活动提升党员的无产阶级意识。应当用革命理论、运动规律的知识、革命规律的知识把自己武装起来。[4]149因此，只有不断提升自己的理论素养，用无产阶级革命思想武装头脑，才能形成思想自觉，才能同腐败行为作坚决斗争。思想文化教育以“内心净化”的方式促进党员的党性修养和政治觉悟的提高。延安时期毛泽东开展了以整顿“主观主义、宗派主义和党八股”为主要内容的整风运动；新中国建立后针对党内存在的问题先后三次开展了整党运动，整顿党的作风和纪律。通过不断加强党内马克思主义理论教育和管理，以党内学习教育进行“内心净化”，提高党员党性修养，健全党的肌体，这既是思想建党的必然要求，也是提高党员干部拒腐防变能力的必然选择。“群众路线教育实践活动”、“三严三实”和“两学一做” 教育，不仅体现了自上而下的制度化“内心净化”，也体现了修身养性的教育管理，是党内教育性管理制度的重要内容。

2.通过制度化的“纪律规矩”教育管理，增强廉洁自律的行为自觉

优秀共产党员能时刻以党的性质和宗旨严格要求自己，将内在信仰转化为外在行为自觉，但这种植根于内心信仰和道德法则的“软约束”必须以外在的纪律规矩和制度建设为保障。纪律规矩反映了一个政党的组织性和执行力。通过制度化的“纪律规矩”教育管理，增强党员干部廉洁自律的行为自觉。必须绝对保持党的纪律，[5]413需要极其严格的纪律[6]200，否则将一事无成。中国共产党在领导社会主义革命和建设过程中，也始终将纪律视为自身建设的一大重点。1927年中共五大通过的《组织问题议决案》第一次提出党内纪律非常重要，要重视政治纪律的论断；同年11月，通过的《政治纪律决议案》作为党的第一份强调政治纪律的文件，遵守纪律是共产党员的最低条件；中国革命胜利后，邓小平将革命胜利的原因总结为“一靠纪律，二靠理想”。严密的组织纪律是无产阶级政党领导革命和建设取得成功的重要保证。习近平一手抓廉政思想文化建設，一手抓纪律规矩和党内法规等制度建设，实行思想建党与制度治党相结合，力求通过制度化的“纪律规矩”教育管理，增强党员干部拒腐防变的行为自觉。《中国共产党纪律处分条例》的执行；“两学一做”的开展，都凸显出“党纪严于国法”的高标准。思想建党与制度治党有机融合，不断推动中国共产党党内教育性管理制度的完善。

（二）国家层面：国家惩治性监督制度建设

绝对权力导致绝对腐败。[7]342官僚主义、腐败变质与中国共产党的性质和宗旨相悖，是警惕和预防的重点，相应的防范、惩处和监管机制也在不断健全。

1.权威性、法治化的惩治性监督制度建设

法制和法治是带有根本性、长久性和规范性的国家制度公器，更是反腐倡廉制度建设强有力的国家机器。当前国家治理体系和治理能力现代化背景下，依法治国、依法执政成为治国理政的重要方式。十八大以来，为构建政治清明、政府清廉和干部清正的良好政治生态，反腐倡廉力度不断加强。习近平指出，要加强对执法活动的监督，坚决惩治腐败现象。[8]145反腐倡廉制度建设日趋权威性和法制化，国家公权力得到了有效监督。

权威性和法治化是反腐倡廉制度建设的必然要求，如果缺乏权威和法治，制度就会流于形式，就不能有效抑制腐败。权威和自治是相对的[9]276，权威和自治都是手段，不应简单把他们对立起来，制度施行需要以权威为保障。中国共产党在自身建设过程中，除一贯的思想政治工作传统外，也越来越意识到法治化的重要性。制度好可以使坏人无法任意横行[10]333，无产阶级政党只有以共产主义信仰为依托，以权威性、法治化的制度作保障，才能形成由内而外的信仰和约束机制，彻底铲除腐败发生的土壤。

腐败与法治健全程度、法律实效性密切相关，当下法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程中要求充分发挥法律对腐败行为的惩治和监督作用，凸显其“治国重器”之能。从国家层面健全反腐倡廉立法制度，不仅能丰富和发展中国特色社会主义法律体系，而且便于形成权力的正当运行及监督机制。明确界定国家公权力的行使范围，这是新时期权威性和法治化的惩治性监督制度建设的重大体现。

2.全方位的国家惩治性监督制度建设

预防、惩治和监督贯穿于反腐倡廉的全过程，反腐倡廉制度建设过程中除了要运用法律法治公器外，还需要通过党纪国法形成全方位的惩治监督网络，发挥出最大的监督合力。党只有受到来自全方位、全社会的监督，才能使腐败无处遁形。党受全体人员的监督[11]678，中国共产党的事业是人民群众的事业，反腐倡廉的目的和党的宗旨一致，是维护全党全国人民的利益。十八大以来反腐倡廉制度建设，除比以往更具法治性和权威性外，其先进性和广泛性的有机结合，是惩治性监督制度建设的一大特点。就其先进性来说，党章党规与国家法律等上层建筑不断完善，“最严党纪”、“最严党规”纷纷颁布；就其广泛性来看，人民群众对党和政府的监督日益加强，监督渠道和监督方式不断完善。

惩治性监督使得广大党员干部能够“警钟长鸣”，防止自身的腐化、堕落和变质。《建立健全惩治和预防腐败体系20132017年工作规划》集中体现了习近平关于反腐倡廉建设的纪律检查体制、权力制约和监督机制等制度体制更加完善的制度性改革思想。巡视制度、重大决策终身责任追究制度、责任倒查机制等管党治党的法规制度体系也不断完善着对权力的惩治性监督。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是反腐倡廉建设的领导，以党要管党、从严治党为切入点，带领全党全国人民进行着颇具权威性、法制性、先进性和广泛性的反腐倡廉制度建设，合力应对管党治党主体责任缺失、监督责任缺位等问题。2016年6月中共中央政治局审议通过的《中国共产党问责条例》表明，中国共产党全面从严治党及其反腐倡廉制度建设具有了新时期应对新问题的利器。

（三）个人层面：个人预防性学习制度建设

腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换[12]66，一切有权力的人都容易滥用权力[13]154，腐败、堕落与“严以律己”密切相连，要变“制律”、“他律”为“自律”。中国共产党领导的事业是为实现共产主义，要与传统观念彻底地決裂[3]421，坚决反对小资产阶级意识[14]8，要注重自身的思想理论教育，理想信念动摇是最危险的动摇。[8]415提高党性修养、夯实社会主义信念、增强对党的事业的信心和决心是其精神信仰的基础。筑牢思想上拒腐防变的精神堤坝，就必须把好“总开关”，建设好共产党人的“精神家园”。“不忘初心、继续前进”，就是要求广大党员干部既要坚守共产主义信念，恪守为人民服务的宗旨，又要严于律己、勇于革新，同腐败行为作坚决斗争。“三严三实”、“两学一做”就是个人预防性学习制度建设的新体现。

二、十八大以来反腐倡廉制度建设的基本特征

（一）思想建设与制度构建相结合

只有将制度建设贯穿于反腐倡廉各项具体工作之中，构建起公平公正公开的权力运行机制和监督体系，用制度管人管事，才能从根本上巩固党的廉政建设，提升反腐败斗争的成效，提高党员干部抵御腐败侵蚀的能力，增强党员干部讲规矩守纪律的意识。十八大以来，中央把党的建设细分为思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设。这五方面相互渗透和交融，每一方面的建设都交融和渗透了其他方面的建设内容。党中央指出，党风廉政建设和反腐败斗争要在“常”、“长”二字上下功夫，除高度重视通过体制机制的构建使其常态化、长期化以外，还特别强调通过加强学习型政党、学习型党组织、学习型党员干部等多种形式和载体，加强党员干部马克思主义党性修养、社会主义理想信念以及党纪国法的学习教育。

（二）不忘初心与时代问题相结合

“不忘初心，继续前进”。十八大以来党的廉政建设和反腐败斗争实践就是在贯彻践行该理念。“党从哪里来，要到哪里去，该怎么做”在反腐倡廉伟大实践中都能找到答案。围绕党的宗旨，反腐倡廉制度建设实践充分体现了党在革命战争年代培育起来的三大优良作风——密切联系人民群众、理论与实际相结合、批评与自我批评。党中央之所以高度重视思想建党，是针对有些党员干部违背党的宗旨、党章党规意识淡薄、党性修养和理想信念缺失，因此要求党员干部“不忘初心”。针对改革开放不断深化和经济社会转型存在的社会矛盾、腐败问题易发多发等现象，党中央又紧密结合新时期国家民族前途、执政党内存在的问题和人民群众的最关心最直接的利益问题采取高压强力的制度反腐，以期保持马克思主义无产阶级政党的先进性和纯洁性。习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争的一系列新思想、新判断和新举措体现出始终以群众满意为根本方向和工作标准，“把权力关进制度的笼子里”的新思路始终要求：让全党全体人民来监督，让人民群众得实惠的理念。

（三）个体教育与政治生态相结合

在协调推进“四个全面”战略布局，实现中华民族伟大复兴中国梦的时代背景下，在中国共产党理性而敏锐地察觉到全面建成小康社会决胜阶段，我国反腐倡廉的制度建设与反腐倡廉形势发展的现实不完全适应。习近平指出，反腐败斗争形势依然严峻复杂，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。[15]为了实现这一目标，形成扭转腐败趋势的长期效应，体制机制创新和制度构建一方面注重党员干部个人修身修养的学习教育，另一方面高度重视“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好政治生态的构建，“党要管党、从严治党”、坚决“反四风”等一系列新举措都体现了党为构建良好政治生态所付出的努力。反腐倡廉制度建设过程中个体教育与政治生态的结合有利于统筹兼顾，在提高党员素质和党性修养的同时能始终保持党的纯洁性，为中华民族的伟大复兴提供坚强的思想保证。

三、经验和启示——增强反腐倡廉制度意识，健全完善廉政制度体系

反腐不仅为全党和全国人民带来了“信心红利”，而且取得了切实的经济效益。政府的反腐，将在2020年使国内生产总值提高0.1～0.5个百分点。[16]

（一）加强实体性制度建设

1.增强反腐倡廉的制度纪律意识，强化党纪国法对党组织及党员行为的规范意识

通过制度化、长期化的教育与自我教育，让党员干部把马克思主义信仰和社会主义理想、党章党规党纪内化于心，并自觉地外化于行。通过加强思想理论建设、思想政治教育等廉政文化建设和法纪教育，让党员干部和国家公务人员树立正确的人生观、权力观、利益观、政绩观，进而增强权力授予、权力运行、权力监督中的制度意识。《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》及《中国共产党問责条例》的相继出台表明反腐倡廉的制度设计不断完善，这些条例规范是筑牢党员思想防线的重要举措，是提升共产党人宗旨意识的必然要求，也是共产党人严于律己的具体体现。

2.健全和完善人民性、统筹性、创新性、时代性的反腐倡廉制度体系，使制度反腐常态化

马克思主义政党的先进性和纯洁性决定了中国共产党的反腐倡廉制度建设始终是以人民群众的意愿为导向、以人民群众的利益和需求为出发点和立足点。中国共产党如果脱离了人民，自身就失去了赖以生存的根基，因此，反腐倡廉制度建设首要的便是凸显出人民性。在此基础上，要统筹民族利益和国家兴衰、长期执政和人民福祉，以顶层设计的思维方式进行反腐倡廉制度建设。针对内容空泛的制度规定，力求在与时代、实践和人民的呼声合拍中进行与时俱进的制度变革和创新，增强制度建构的科学性和时代性。针对操作性差、执行效果检测模糊的廉政制度，要朝着可检测、可监督、可反馈、可操作的方向进行修缮。

（二）加强程序性制度建设

1. 提高反腐倡廉制度权威性，健全执法机构和加强执法队伍教育和培训，确保党纪国法得以科学有效地贯彻落实

程序正义正当是当代行政法的基本原则，遵守程序也是行政行为合法的必然要求。实体性制度规定了人们的权力范围，确保这些权利能够以正当合理的方式实现，二者相辅相承，共同规范着人们的公共生活。加强程序性制度建设是依法治国和全面从严治党健全反腐倡廉制度建设、保证公众参与权的必然要求。反腐倡廉首要的是要体现出人民性，而人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权如若缺乏必要的程序制度保障，权力就得不到有效行使，因此，程序正当合法是反腐倡廉制度建设取得实效的重要保证。一方面，在“制度反腐”新思维下，司法机关及其工作人员，各司法和执法主体，必须具备法治思维、法治方式、制度意识及权威意识，以制度为准则约束自身行为。另一方面，无论是国家顶层设计，还是基层执法，都有必要通过正式的教育培训和非正式的学习媒介，如报纸、广播、电视等傳统媒体以及互联网等新兴媒体树立对党纪国法的敬畏，对反腐倡廉成绩的认可，对反腐倡廉制度形象的敬仰。

2.把制度治党贯彻到全面从严治党的全过程、各环节，加大对反腐倡廉制度落实情况的监督，增强制度执行力

好的法规制度只停留于法律文本、学术殿堂和书斋手册中，就会沦为稻草人，损害法规制度的公信力，进而破坏党的形象和政府公信力。习近平强调，要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督，要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众监督，保证权力正确行使。[17]只有以制度落实为切入点，建立权责明确的行政体制和监督体制，制度的生命力才能得到有效彰显。“不反腐就要亡党亡国”，十八大以来，中央大力推进党风廉政建设和反腐倡廉建设，制度反腐已经在路上。广大党员干部必须树立制度意识和纪律意识，加强对制度纪律的学习，以制度约束自身行为。

四、结语

十八大以来“制度反腐”利用国家强制手段，着眼全局大力惩治腐败，对提升党的形象、重构政府公信力起到了很大的作用。未来的反腐倡廉制度建设应继续坚持思想建党和制度治党的有机结合，坚定党员干部的共产主义信念，提高党员的党性修养。在党内层面加强教育性管理制度建设，增强拒腐防变的行为自觉和廉洁自律的行为能力；在国家层面完善法律化法治化以及党内全方位的国家惩治性监督制度建设；在个人层面加强个人预防性学习制度建设。不断完善反腐倡廉的实体性制度建设，健全反腐倡廉法律法治体系，完善程序性制度建设，充分彰显法律权威，确保人民监督权的有效行使。未来“制度反腐”新模式下反腐倡廉工程必将取得更大的胜利。

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[责任编辑]王立国