探析小微型水利水电工程质量管理及监督中存在的一系列问题及解决策略

【摘要】水利是农业的命脉，规模较小的小型、微型水利水电工程广泛分布于我国农村地区，对方便农村居民生活，保障农业生产，促进农村经济发展起着十分重要的作用。但是，小微型水利水电工程建设由于规模较小，投资较少，工程质量监督管理存在较多不规范的行为，诸多问题需要解决。本文将对小微型水利水电工程质量监督管理中存在的问题进行一些分析，反映一些基层水利水电工程建设者关心的问题，探讨一些解决办法，抛砖引玉，引出更高水平的解决方案。

【关键词】小微型水利水电工程；质量监督管理；存在的一系列问题及解决策略

1、前言

水利水电工程是涉及民生的重要基础工程，小微型水利水电工程对“三农”影响更大，对广大农村居民脱贫致富奔小康具有重大意义，小型、微型项目很多，分布于广大农村地区的角角落落，对人们的生产生活起着很大的作用。搞好小型水利水电工程项目建设，保障工程质量，特别对广大农村居民改善民生，提高生产效率和生活质量，有着特殊意义。

小微型水利水电工程包括：小水库、山塘、水池等蓄水工程，小型灌区、高效节水灌溉等小型农田水利工程，绝大多数农村饮水安全工程及抗旱應急水源工程，小型水电站等，经常性的水毁修复工程等。小微型水利工程具有点多面广、战线长、投资小、工程分散等特点，工程质量管理客观上制约因素多，监督管理较为困难。

目前小主微型水利水电工程由于投资小，参建各方及现行法规等，存在诸多问题，本文侧重于对小微型水利水电的质量管理和监督工作的问题及操作性作一些探索，与同行们作一些交流，希望能探索出一些切实可行的操作办法，以供参考。

2、主要问题分析

2.1法规方面针对性较差

现行水利水电工程质量管理及质量监督所依据规定、条例、规程规范有《水利工程质量管理规定》（水利部7号令）、《水利工程质量监督管理规定》水建（1997）339号、《水利工程建设监理规定》、《水利工程建设项目施工监理规范》（SL288-2003）、《水利工程质量检测管理规定》、《水利工程建设项目验收管理规定》、SL176-2007《水利水电工程施工质量检验与评定规程》、《水利水电建设工程验收规程》（SL223-2008）、《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准》（SL631-639-2012）等等。

上述法规体系主要从大中型水利水电工程实践中总结而来，对小微型水利水电工程项目的质量管理及监督缺乏针对性，许多条文中明确规定适用于大中型水利水电工程，小型水利水电工程参照执行，怎样参照？哪些是关键、重点？必须执行，应该详；哪些不是关键、重点？可适当放宽，没有明确的规定，操作困难。

小微型水利水电工程投资范围幅度很大，从几万元到数千万元不等，工程质量管理和监督缺乏从投资角度进行工程质量管理和监督的分类，工程投资较大的怎样来管？工程投资较小的怎样来管？几万元的工程投资和几千万元的工程投资一样的管法吗？这样会造成工程质量管理成本与工程投资不匹配的矛盾，工程微小，完全按照相关规定来进行工质量管理，管理成本高了，实体工程资金就少了，甚至操作不了；反过来，工程质量管理资金少了，质量管理就流于形式。

2.2工程设计方面的问题

根据水利工程质量监督的规定，办理质量监督手续，项目法人需提交的资料有：项目法人组建的批复文件，初步设计批准文件，主要施工图纸及相关设计文件，项目法人、设计、监理、施工、检测等单位的基本情况（合同、机构资质、人员资质）。从办理质量监督手续的资料要求看，必须要有设计单位资质、合同及其所提供的设计文件。

问题：基层水利工程建设有大量的微型工程，投资几万元到几十万元，如一些水池、小山塘、水毁修复，这些工程委托有资质的设计单位来做，几乎没有设计单位要接，怎么办？基层水利单位往往组织有一定技术水平，长期从事水利水电工程建设工作的专业技术人员来做设计，这与质量监督的相关规定不一致，而工程又必须要进行，仍然要办理的质监手续，对相关制度产生了一定的破坏作用，怎样来解决这个问题？

问题原因：由于项目过小，有资质的设计单位因无利可图，不愿承接该类项目。

2.3项目法人工作要求不严格不规范

根据水利部颁布发的《水利工程质量管理规定》（水利部第7号令），水利工程质量实行项目法人（建设单位）负责制，项目法人作为工程质量责任主体的负责方，承担了对工程质量评定、检测、验收的组织管理，是工程质量管理最为重要的角色。

问题：小微型水利水电工程项目体量小，投资少，项目法人不遵守工程建设规范，不按照质量管理程序办事现象比较严重，存在不按规定办理质量监督手续，不按规定程序进行单元工程、分部工程、单位工程质量评定，不按规范要求进行质量检测等现象，微型工程更加严重，甚至有工程设计资质不符，无工程监理，工程质量检测单位资质及检测数量不足等问题。

主要原因：项目法人素质较低，质量管理知识经验不足，以及工程体量小，投资少，没有引起足够重视等，特别是微型项目法人往往是最基层水管所，人员素质更低，投资更少，还存在投资难以平衡现象。

2.4工程施工单位问题

按照现行水利水电工程质量管理体制，施工单位为工程质量提供保证，应按照相关工程规程规范组织施工，按规定程序自觉进行质量检查、自验、自评，配合工程监理进行复验，按照规范要求进行工程质量检测，为工程质量等级的评定提供依据。

问题：具备水利水电工程资质的施工单位，对于小微型水利水电工程普遍不感兴趣，大多工程项目均为挂靠，承建者在工程项目划分、工程质量评定大多没有按规定程序进行，工程未经“三检”，存在工程完工后再编制质量评定资料的违规现象，工程质量评定等级无强有力的支撑。

问题原因：小微型水利水电工程规模小是有水利水电资质的施工单位不感兴趣的主要原因，由于这类工程较多挂靠，承建者大多素质较低，对工程质量管理随意性较高，对程序不熟悉，做资料与实际施工脱节。

2.5工程监理不到位

水利水电工程实行在政府监督下项目法人负责、监理控制、施工单位保证的质量管理体制。在水利水电工程质量管理中，监理承担着单元工程质量复验、主持分部工程、单位工程质量评定、进行工程质量跟踪检测、平行检测、见证取样等决定工程质量等级的重要工作。

问题：按照“项目法人责任制、建设监理制、招标承包制，即三制”的规定，每个工程项目必须有监理，问题是很多项目工程投资几万元、几十万元，监理费用很少，监理成本相对较高，无利润可图，没有监理单位承接，但为了保证资料的完整，符合“三制”要求，符合竣工验收对资料的要求，最后往往是请监理在资料上签签字，完善资料而已，实际上工程监理流于形式。

问题原因：造成如此局面的根本原因还是现行质量管理与质量监督规定、条例、规程规范、法规、制度等缺乏小微型水利水电工程的针对性及根据投资大小的分类管理办法，使小微型水利工程的建设监理制名存实亡。

2.6工程检测问题

根据《水利工程质量检测管理规定》等规定：检测单位具备相应水利行业检测资质。

问题：要求检测单位必须具备水利行业检测资质，而具备这样资质的检测单位很少，县一级基层的检测单位一般具备建筑资质而无水利资质，检测试件都要拿到几百公里外的有资质的检测单位检测，检测成本相对于小微型水利水电工程而言较高，尤其是微型水利水电工程项目更加突出。

问题原因：现行工程质量检测管理规定，工程质量检测单位必须具备相应水利行业检测资质。

2.7工程资金难以平衡

工程资金量是由法人依据设计资料，工程量大小，设计概算向上级申报，经批复后确定的。

问题：微型水利水电工程项目，比如水毁修复、人口较少的分散式饮水安全工程、小山塘的整治等等，多数投资一般为几万元到几十万元，除去直接工程费用后，建设管理费、监理费、工程检测费等费用不足，难以支撑工程质量管理。

原因：微型水利水电工程项目多数设计深度及设计质量达不到要求，工程量有较大出入，或者间接工程费计算漏项较多，或计费不足，造成工程费用缺口，资金不足。

3、应对措施

对小微型水利水电工程质量监督管理，是一个较为复杂的问题，涉及法律法规、规程规范等较多层面及管理权限等，并且还有许多基础性工作。

3.1工程规模类型划分，为分类管理提供依据

现行水利水电工程规范通常根据工程主要功能角度来划分工程类型，如水库按库容大小划分大、中、小型，饮水工程按供水人口进行划分，水电站按装机大小划分等，上述划分方式固然重要，但工程投资大小对工程质量监督管理也有重大影响，而且对小微型水利水电工程而言是主要因素。从投资的角度怎样来定义小微型水利水电工程，从而对小微型水利水电工程的确认有个较为明确的定义，为工程质量监督管理进行分类管理提供依据。由于小微型水利水电工程的定义主要服务于基层水利水电工程的质量监督管理，本文建议从如下角度去思考：

3.1.1符合现行水利水电工程规范对于小型水利水电工程的划分标准。

3.1.2按监理费费率计算的监理费总额来划分，保障工程监理能到位。当监理费总额足以支付监理人员工资及必要的检测费用，还有合理的利润，宜确定为小型水利水电工程；否则宜确定为微型水利水电工程。

3.2探索针对性强的建设管理制度

根据小型及微型水利水电工程的特点，建立针对性、操作性强的建设管理制度，或由较高的层级（部、厅级）授权各地根据自身实际情况拟建，报上级批准。小微型水利水电工程建设管理制度应以降低质量监督管理成本，保证小微型水利水电工程质量监督管理可操作为目标。拟以下思路：

3.2.1承建的单位选择。对投资额较小的小型工程和微型水利水电工程，承建方的确定应以当地信用纪录为基础，从信用评分较高的公司和个人中通过适当程序公开透明进行选择。

3.2.2取消工程监理。微型水利水电工程建设单位大多为基层水管所，按费率计算的工程监理费较少，工程监理工作难以到位、形同虚设，宜取消工程监理，降低工程质量管理成本，把有限的资金用于实体工程。

3.3工程质量监督管理方式

按照工程规模类型划分为小型及微型水利水电工程，针对性地采用操作性更强、效果更好的质量监督管理方式。

3.3.1以现行工程质量监督管理的程序、规程规范为基础，在保证工程质量情况下，合理地进行简化。

3.3.2微型水利水电工程项目放宽资质要求，降低工程成本。根据现行水利水电工程质量监督管理制度，参建三方：施工、监理、检测均要求具有水利水电资质的单位，具备水利水电资质的上述参建三方，在县一级基本没有，对于微型水利水电工程，点多面广，项目大多集中于最基层水管单位，普遍分布于广大农村地区，参建各方资质要求过于严格，会导致质量管理成本上升。

3.3.3简化质量管理资料。系统性地研究质量评定、法人验收程序，抓住关键及重点，在确保工程质量基础上，合理地简化一些资料、表格等。

3.4在县一级建立或恢复丙级水利水电勘测设计单位

在过去若干年里，大多数县都有水利水电勘测设计队，丙级资质，承担了县一级大量的小微型水利水电工程的设计工作，目前有较多的县已撤消了水利水电勘测设计队，任何工程项目都要联系外地具备水利水电资质的设计单位进行设计，增加了工作量，更主要的是工程投资较小的项目无人承接，而这类项目往往非常迫切，基层水管单位往往找些从事水利水电工作的技术人员进行设计并实施，違背了现行管理制度对设计资质的要求，因此，在县一级建立或恢复丙级水利水电勘测设计单位是有必要的。

3.5提高人员素质，加强质量监督管理

要保障小微型水利水电工程质量监督管理的效果，关键靠人，目前县级、乡镇水务技术人员业务素质有待提高，基层水管单位人员素质问题更加突出，通过大量的工程质量管理知识培训，不断提高管理人员的理论水平，并在工程实践应用中巩固提高，从而为小微型水利水电工程质量监督管理打造人才保障。

4、结束语

总而言之，小微型水利水电工程质量监督管理工作中存在较多问题，如何解决这些问题，使小微型水利水电工程质量监督管理更具操作性、更加高效，是摆在广大基层水利工作者身上的迫切任务，同时需要引起更高层级的水利机构的重视，予以技术、政策、法规等方面的支持，才能形成一个行之有效的办法，使小微型水利水电工程建设能规范地、顺利地、保持保量地进行。

作者简介：赵林（1966-3） 男 贵州赤水 汉族 大专 工程师 主要从事水利水电工程质量监督工作