高铁建设PPP项目融资模式研究

刘阿倩

摘要：近年来，随着我国高铁的迅猛发展，PPP模式在高铁融资已有尝试，合理的融资路径是高铁PPP项目建设取得成功并顺利运营的关键。因此，在分析我国高速铁路建设PPP项目融资面临现状的基础上，构建了创新型、可持续的高铁项目PPP融资模式，并提出了相关政策建议。

关键词：高铁建设；PPP项目；融资模式

中图分类号：F83文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.051

1引言

高铁是国家重要的基础设施建设，高铁建设也是经济发展的重要组成部分。如此大规模的建设，巨额资金的投入必不可少，因此融资问题是高铁建设中必须解决的重要问题。尽管近年来铁路主管部门通过银行贷款、资产证券化等方式不断加大融资力度，但铁路建设资金短缺、融资困难的问题仍然没有得到根本解决。而PPP模式建立起的政府与私人资本利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系，为解决这一问题提供了有效途径。

PPP模式是指政府与私营（国营）企业组织之间，为了合作建设基础设施项目，或是为了提供某种公共产品和服务，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同（特许经营合同或项目合同）来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。许多学者从不同视角对PPP模式进行了探究，从PPP模式的必要性到相关法律基础，涉及公路、电网等多个领域。Joaquim Miranda Sarmento等运用理论分析和经验研究的方法，浅析了PPP模式运用成功和失败的因素，并在此基础上构建了PPP模式的框架，讨论了项目融资结构和风险分担方式并剖析了组织结构。Rachna Gangwar等将铁路系统分为四十个因素，进一步探索了潜在的PPP分类并提出了PPP构架以帮助决策者在宏观层面进行项目抉择。Yves Crozet针对法国的HSR项目提出了一个详细的陈述，阐释了铁路设施总监和法国公共部门是如何试着解决PPP模式在高速铁路中应用的风险和瓶颈。严华东等论证了准经营性PPP项目的可行性，并从PPP项目的补偿主体、补偿客体、补偿目标等方面设计了补偿机制的实施框架以保证政府资本和社会资本利益均等化并实现资源的最优配置。王海兵等在城市轨道交通基础设施中引入PPP模式，并在考虑城市轨道交通 PPP融资模式的运行环境、参与主体及工作职责、操作程序以及项目评价的基础上，提出了我国城市轨道交通 PPP 融资模式的系统化方案。滕铁岚等通过案例分析的形式，伦敦地铁的购买服务模式，北京地铁4号线的“A+B”模式等在此基础上提出了城市轨道交通PPP项目回报机制的设计要点。Vialeta Khmel等基于PPP模式在高速公路融资建设中的应用，和融资方式多元化提出了算法以便更精準的选择可行的财务资源。随着我国城市化进程的不断加快，仅仅依靠政府投资难以满足其发展的需要，胡寰通过对融资运作模式思路的论述，提出PPP模式在我国城市轨道交通建设应用中的建议。

2高速铁路建设PPP项目融资现状

高铁建设初始投资大、回收周期长、客流量的不确定性，PPP项目的私人投资者和其他利益相关者一般会承受较大的风险，包括政治风险、建设风险、市场风险、信用风险和经营风险等。在我国现阶段特定的社会经济形势和铁路系统政企不分、产权不清晰的体制环境下，国家预算内投资比重已大幅度下降，铁路建设资金中通过市场融资的比例仍然比较低，利用外资进行铁路建设的筹集渠道仍然封闭。尽管近年来铁路主管部门通过银行贷款、资产证券化等方式不断加大融资力度，但铁路建设资金短缺、融资困难的问题仍然面临一系列的问题。第一，融资渠道狭窄，手段单一。高铁建设周期长，需要大量的中长期资本作为支撑，然而，目前高铁建设资金主要来源于自有资金，回报率的不确定性使其难以吸引社会资本的参与。第二，社会资本风险大，资本退出机制不健全。社会资本流动性低，资本投入之后难以转让，资本回收周期长，若投资失败，社会资本为末位偿还顺位，有可能血本无归。第三，融资成本高，贷款审批难。商业银行贷款审批周期长，且需要对贷款的抵押物、质押物、信用保证进行审核以降低资金的风险；相对于股权融资，成本高。第四，法律体系不健全。尽管相关部门出台了关于PPP融资模式的规定，如《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔 2014〕76 号）、 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔 2014〕113 号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔 2015〕21 号），但相关条文并未就如何保障各方利益，如何进行风险分担等问题予以规定。

3高速铁路建设项目PPP融资模式构建

鉴于上述高铁PPP项目面临的融资问题，为满足高铁建设的资金需求，有必要构建创新型、可持续的融资模式。总体思路如下：根据高铁项目的资金需求特征，对各类股权资本、债权资本以及股权和债权双重资本进行结构化设计，使高铁项目生命周期所需的资金期限与所筹资金的特征相匹配，形成可持续的高铁PPP融资模式。

3.1优化融资结构 控制资本成本

股权资本具有稳定性、长期性、资本成本高的特征，而债权资本具有周期性、变动性、资本成本低，到期需要偿还本息。高铁项目建设周期长，资本回收期长，预期收益具有不确定性，因此在建设期应该筹集较高的权益资本，辅助以较低的债权资本，此时项目整体的资本成本较高，不能发挥债务资本的杠杆作用；当高铁项目进入运营初期，有了一定的自有现金流量，则可以提高债权资本的比例以发挥财务杠杆的作用，降低高铁项目整体的资本成本；当高铁项目运营进入成熟期，收益趋于稳定，有了较高的自由现金流，则可以在最大程度利益债务资本的杠杆作用，使高铁项目的资本成本最低，整体价值最大化。

3.2开拓融资渠道 丰富融资手段

高铁建设项目初始投资巨大，单一的资金来源很难满足这一巨额投资，必须拓展资金来源。股权融资高风险高回报的特征在高铁项目中并不显著，因此可以采用更为灵活的夹层融资，如可转债、认股权证、优先股等，作为股权资本与债权资本之间的过渡。可以降低资本成本，汲取股权和债权的优势。信托基金吸收大众资本进行专业化投资运作，期限长，资金量大，为确保投资者获得收益，信托资金可以中期资本和夹层资本或债权资本的形式投资高铁PPP项目；为降低风险，高铁信托基金可以上市以提供流动性。此外，可以结合高铁项目的生命周期和各融资方式的特点匹配其它资本金，如互联网金融资本、产业基金、金融机构资本、预期收益质押资本等；同时可以适当的引入境外资本，充分利用其管理经验。endprint

3.3建立资本流动和退出机制

现有高铁PPP项目各资本的流动性差，流动性具有一定的期权价值，提高资本的灵活性和流动性在一定程度上会吸引社会资本的参与，进而使高铁PPP项目平稳运行。2014年国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 提出政府方要“依托各类产权、 股权交易市场，为社会资本提供多元化、 规范化、 市场化的退出渠道”。比如：在全国范围构建PPP项目股权交易平台，使高铁PPP项目资本可以在平台上自由流通和转让，吸引更多的社会资本参与高铁建设项目；在高铁项目运营步入成熟后，可以使项目资本在主板或新三板上市交易，这样流动性更大、退出成本更低。

4丰富和完善高铁PPP融资模式的政策建议

高铁PPP项目融资的成功仅靠可持续的融资模式是难以实现的，需要完善相关政策，提供硬件支持。

4.1建立健全相关法律体系

高铁PPP项目作为新型的融资方式需要完善的法律条文作为依据，而传统的物权法、担保法、商业银行法等并未对PPP相关问题予以详尽的解释，立法跟不上实践的发展。PPP融资模式涉及保险法、合同法、税法等诸多法律，因此政府需要针对PPP融资面临的潜在问题和过去显现的问题完善相关立法工作，健全关于PPP融资项目运行的交易流程、规定和标准化交易过程，确保公平公正公开，协调金融机构建立针对PPP项目的贷款流程和审核标准。

4.2完善管理体制 健全管理体系

鉴于高铁建设初始投资大、回收周期长、预期收益不确定，PPP项目的私人投资者和其他利益相关者一般会承受较大的风险，包括政治风险、建设风险、市场风险、信用风险和经营风险等。因此，为了吸引私人部门参与到基础设施项目建设中，政府部门需要形成专门的管理机构对PPP项目实施有效监管，确定合理的风险分配原则。为使PPP项目运作成功，政府可以提供多种形式的优惠政策，包括允许私人资本出租高铁附近摊位、政府补贴、政府担保、税收优惠、限制性竞争担保等，这在很大程度上会降低私人部门的建设和经营风险。

5结语

随着经济的快速发展和人们生活水平的提高，企业和个人对运输工具速度和安全性的要求越来越高，而高铁技术的快速发展迎合了这一需求。然而，现有财政难以满足高铁建设需要的巨额投资。本文将PPP模式引入高铁建设，并从协议双方的角度构建持续性的高速铁路建设PPP项目融资模式；同时为确保高铁建设PPP項目的成功并顺利运营，丰富和完善了高铁PPP融资模式的政策建议，不仅缓解了政府部门资金不足的问题，也在一定程度上降低了社会资本的风险。

参考文献

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[2]Rachna Gangwar ， G. Raghuram，Framework for structuring public private partnerships in railways[J].Case Studies on Transport Policy 3 （2015） 295303.

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[5]严华东，丰景春，薛 松，李欣蓬.准经营性基础设施PPP项目补偿机制的一个框架设计[J].地方财政研究，2016，（4）.

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