新型城镇化过程中近郊民众的非正规就业研究

陈晨　邢勤锋

摘要：党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”战略布局。而该战略推进过程中，原近郊和新近郊民众生产生活关系与社会身份的转换问题是一个关键点，直接关系新型城镇化成败与否。其中，就业特别是非正规就业又是该关键点的核心问题。以新型城镇化过程中近郊民众非正规就业为研究命题，首先提出研究命题并阐释其出现缘由，其次分析研究命题现实困境的独特表现，最后完成其应对策略的范式建构。通过研究，文章认为新型城镇化过程中近郊民众非正规就业的应对策略应体现“人的城镇化”、“生活价值诉求”、“生产价值诉求”和“体制机制价值诉求”四维一体的范式建构。

关键词：新型城镇化；近郊民众；非正规就业

中图分类号：F323.1文献标识码：A文章编号：

16721101（2017）03005704

Abstract： The Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Party put forward the strategic layout of “sticking to the path of new urbanization with Chinese characteristics”. In the implementation of the strategy， the transformation of the relations between production and life and the social identity of the residents in the original suburbs and the new suburbs becomes a key， directly leading to the success or failure of the new urbanization， of which the employment， especially the informal employment is the core issue. With the informal employment of the suburban residents in the new urbanization as the object， this paper analyzes its causes and characteristics， and then completes the model construction of coping strategies. The conclusion is the model should contain the four dimensions as： “the urbanization of the inhabitants”，“the pursuit of life value”， “the pursuit of production value” and “the pursuit of the institutional value”.

Key words：New urbanization； Suburban residents； Informal employment

一、新型城镇化过程中，近郊民众非正规就业的出现

党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”战略布局，积极“推进以人为核心的城镇化”[1]。而按照2014年出台的《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》之观点，新型城镇化有四个方面的诉求：农业转移人口转化层面的诉求，转化人口能否被容纳层面的诉求，体制机制层面的诉求和公共服务层面的诉求[2]。这种战略布局和诉求是对传统城市化的反思。因为传统城镇化是与工业化同步的发展模式，甚至是依附工业化的城镇化，其生产价值诉求主导导致生活价值诉求被低估乃至忽视，以至于生产效率愈高而生活质量愈加恶化的悖论，或者说致使“城市病”的出现。改革开放以来，我国社会经济发展也越来越获得巨大成效，然也一定程度上遭遇“城市病”困境。故党中央提出以“人的城镇化”为价值诉求来推进新型城镇化[3]。新型城镇化不是简单地依附工业化、迁就工业化，不是简单地把小城镇变成大城市，而是用新型城镇化来消除城乡二元结构，以生活价值与生产价值并重的价值诉求替代传统、单一生产价值诉求的城镇化。可见，新型城镇化是人的城镇化，是生活的城镇化，同时也不回避当然也回避不了生产的城镇化。

当然，由于当前的中国还是一个比较凝固化的社会，城乡二元结构依然在形式和实质上存在，生产价值主导的城市化主流依然未实现根本性扭转。因此，城乡二元衔接部就会出现新旧空间现实——近郊地域。这个地域民众在生产上可能依然受工业化主导的城镇化模式束缚，同时遭遇新生活模式与新型产业模式冲击，存在容纳和存续困境。这个困境可能是复杂多变的，其中很重要的一个就是非正规化就业困境。

所谓的非正规就业按万向东（2008）的观点，是指具有非正式的雇用关系（自雇、无合同、无规范有效合同、临时雇用、随意决定工资等）、未进入政府征税和监管体系、就业性质和效果处于低层次和边缘地位的劳动就业[4]。从万向东的观点来看，近郊空间的非正规就业可能存在（1）生产关系的非正式（即在生产关系中的地位和影响处于非优势的状态），（2）管理、监管体制机制的非正式（即在组织关系中的地位和影响处于非优势的状态），（3）生活关系的“非正式”（即在社会或群落关系中的地位和影响处于非优势的状态）。此外，非正规部门的就业和正规部门的临时工、兼业就业方式也应该归属于近郊空间的非正规就业第（4）个方面（即在生产关系、组织关系和社会关系中的地位和影响处于灰色地带、过渡状态）。

因此，我们认为新型城镇化过程中近郊民众非正规就业就是指新型城鎮化战略推进过程中，在原近郊和新近郊民众身上出现的“非正式”或“不稳定”问题，主要体现在生产关系、生活关系、身份关系，以及相关管理体制与机制定性等四个层面上的“非正式”或“不稳定”问题。而近郊民众非正规就业的困境往往也主要表现在这四个方面。endprint

二、新型城镇化过程中，近郊民众非正规就业困境的独特性分析

（一）劳动契约松散，劳动关系不稳定

“目前非正规就业已经逐步构成劳动力市场的重要组成部分，而我国的就业管理体系从计划经济体制过渡而来，对这些非正规就业的管理仍是相当地“非正规”的，劳动关系和就业管理还较为无序。”[5]因此，2007年6月颁布的《劳动合同法》对其做出了明确的规定，为相关关系界定和矛盾协调明确了标准、指明了方向。然而随着城镇化的快速推进，这种非正规就业或者说非正规就业困境仍未得到显著改善，甚至还有恶化的趋势。这也一定程度上成为新型城镇化过程中不得不面对、不得不解决的困境。我们知道，原近郊和新近郊民众的大量且快速涌現使用工不规范，不签订劳动合同或者以口头协议取代正式劳动合同、用工期限短、劳动契约关系松散等问题更加突出，而这些劳动者往往又处于劣势，其与雇主的劳动关系随时有可能被终止的危险。此外，由于劳动契约关系松散，当出现纠纷时，处于劣势的劳动者一方却无法用法律手段保护自己。与此同时，由于没签合同或合同不公正，其社会保险和福利待遇等保障也十分微弱，大多数原近郊和新近郊民众的非正规就业很难得到有效保护。

（二）市场准入条件低，规范性差

非正规就业相对于传统部门的规模化投入而言，无论是资金投入还是人员数量要求都较小，市场准入条件也较低，进入方式更是灵活多样。这对城市近郊民众——不论是原近郊还是新近郊民众既是机遇更是挑战。虽然他们占有天时、地利，甚至人和，但更受先天不足所困扰。此外，近郊民众能快速且轻易进入的非正规就业大多涉及个体工商户、私营企业和街头摊贩等关联行业与领域。这些行业与领域对雇员生产关系、生活关系的调整与协同，以及对雇员责任、权益乃至地位的界定和保障并没有明确、完整的规范性文件。与此同时，这些行业与领域就业人员也大多数为低端就业人群，其本身的行为、技术能力，生产生活环境驾驭能力往往也不具备规范性条件。此外，由于近郊民众非正规就业的基本特性以及对待非正规就业的习惯性思维，他们与雇主之间一般都未签订短期劳动关系契约或者正规劳动合同，往往以口头协议替代。正因为如此，当劳动关系的双方发生劳动纠纷时，缺乏相应法律法规予以规范，这就造成近郊民众非正规就业的合法权益缺乏基本法律保护手段，而同时也很难对其依法实施管理。

（三）制度化不全，社会保障缺失

近郊民众非正规就业一定程度是随着城镇化进程推进而快速出现的，并可能随着新型城镇化战略布局而迅猛发展，这可能就会造成相应体制机制建设并未跟上。以致于不管是近郊民众非正规就业的进入、发展还是管理，以及各种矛盾之解决都没有一个明确且具有区别性的体制机制来应对，这也是近郊民众非正规就业各种问题的根源所在。之所以出现这样的困境，一方面，城镇化需要非正规就业来快速缓解近郊民众的生产生活问题，以进一步巩固和推进新的城镇化；另一方面，却没有有效体制机制来规范、保障近郊民众非正规就业正常运行。

此外，非正规就业单位所涉及行业与领域一般不会为就业人员缴纳“三险”，而这些现象对近郊民众尤其为甚。因为近郊民众对这些行业或领域的加盟往往是因为城镇化快速推进而骤然集聚，是因其地利优势而优先获得的。如此一来，如果要求非正规就业单位依法缴纳“三险”费用，就很难要求其灵活而较多吸纳近郊民众就业、更达不到降低人工成本目的，这对于以盈利为目标的企业来说天然不具备积极性。

（四）人员流动性高，组织化程度低

近郊民众非正规就业的从业人员因其地利优势大多数都集中在城乡衔接部以及城市的服务业，如旅游、餐饮、住宿和零售业等行业与领域。这些行业与领域对就业人员素质要求参差不齐，工作环境和工资待遇差距很大。因此人员流动频率高，员工忠诚度低，组织性差。

此外，近郊民众非正规就业单位不像正式就业单位部门有工会或者行业性组织维护其利益，也很难通过这些组织以保障其合法权益不受损害。而且近郊民众非正规就业大多数是自我雇佣或者只有几个人合伙组成的微型企业，其没有考虑过似乎也天然没有结盟的习惯，以致于“处于弱势条件的人成为非正规就业者后，弱势地位更加突出，其合法劳动权益很难得到保护，甚至一些就业者连基本的人格尊严也得不到保障。”[5]这就使近郊民众非正规就业从业人员在遭遇不顺时多采用“用脚投票”而离开就业岗位、就业单位。即使不出现不顺境遇，即使留着组织，他们往往也不愿意接受单位的规范性约束和程序性束缚，得过就过，能躲就躲。

三、新型城镇化过程中，近郊民众非正规就业治理范式建构

（一）打破城乡二元机制，消除近郊空间，实现“人的城镇化”

城乡二元结构体制是我国经济社会发展过程中的一个严重路障，更是近郊空间存在的更本原因所在。近郊民众是近郊空间的既得利益者也是非正规就业的受害者，其不愿轻易放弃因城乡差异所带来的巨大利益也很难摆脱非正规就业带来的权益伤害。故任由城乡二元结构体制发展，不但城乡差距将不可避免地被拉大，且近郊空间就必然存在，由近郊空间所引起的近郊民众非正规就业问题对新型城镇化发展将产生不可估量的严重后果，甚至会形成恶性循环。

如何建立一个从城乡二元经济向城乡一元经济转变的近郊民众非正规就业治理范式是摆在我们面前且迫切需要解决的一大难题。要解决这一难题，我们必须充分认识到城乡二元经济产生的历史背景与历史难题，不急不躁，寻找突破口，在有利的历史时机果断地采取措施。在这一过程中，我们必须创造性地运用新方式促使二元向一元机制迈进。既不能被动地等待历史时机的到来，也不能不顾发展规律贸然前进，而是要创造机遇，不失时机而又好又快地进行城乡二元机制改革，越早改革越有利，越改革越好改，在改革过程中形成体制机制，力求按照良好体制机制自行促进改革。

当前，城乡二元机制面临的最大问题就是体制性问题。如果体制性问题改革没有突破，近郊民众非正规就业治理范式的实现就只能是做表面文章。从二元到一元的改变不是简单的减法运算，其要求发挥市场机制的基础性作用，配以完善的政府公共服务体系，才有可能达到二元顺利走到一元的效果。只有打破了城乡二元机制，才能够将城市和农村有机联合起来，才能够将近郊空间与城市、农村整合在一起，形成更大的抱团式发展。只有如此，才能在更大范围内形成发展前景更好，成长规模更大的“人的城镇化”，才能够为近郊民众非正规就业治理范式提供更好环境。endprint

（二）深化户籍改革，完善户籍制度，实现“生活价值诉求”

“户籍制度改革的实质就是如何平等对待农民的问题。社会结构的合理化趋势就是居民身份的平等化，打破城乡壁垒。户籍制度创新的核心内容是剔除依附在户籍关系上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。建立新的人口登记与管理制度，逐步消除城乡就业条件差别壁垒，取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策和规定。”[6]某种程度来说，户籍制度是强加在民众身上的一把枷锁，十分不利于劳动力自由转移。深化户籍改革，完善户籍制度，施行城乡无差别的全国统一户籍管理制度有利于城乡一元机制的建立，将对新型城镇化过程中近郊民众非正规就业治理范式建构产生深远的影响。户籍制度改革意味着今后新型城镇化，不仅农村居民可以自由迁徙到城镇居住，城镇居民也可以选择到农村定居，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受限制，近郊空间也将因此而逐渐推出历史舞台。而且其最大亮点还是在致力于实现城乡统一公共服务和社会保障体系的范式建构，为原近郊和新近郊民众提供所谓的城市生活，实现“生活价值诉求”。

此外，只有将户籍改革落实到实处，将户籍短板逐步消除，城市与农村的人力资源才能畅通无阻、自由流通，才能给就业市场带来源源不断的劳动力，能够为非正规就业单位提供更多、更好地选择，而这些非正规就业者也因为少了户籍限制而多了更多就业选择，这是一个市场诉求（或者说生产价值诉求）和民众生活价值诉求的共赢选择。

（三）加强培训，提高非正规就业者职业技能，实现“生产价值诉求”

近郊民众非正规就业者之所以面临着种种困难，其很大程度上应归结于自身受教育程度低、综合素质较低和职业技能较差的影响。因此，要解决这些问题，就要从主体上改变其综合能力。由于近郊民众非正规就业单位从业者往往处于弱势地位，因此要靠其自身能力提高实力，实乃力不从心。因此，政府要加大对近郊民众非正规就业劳动者的培训力度，提高其职业技能水平。而要提高近郊民众非正规就业劳动者的职业技术水平就要求政府为其提供免费或低费用的教育或培训，并为他们获得必要流动和获得更高收入创造必要条件。除此之外，光靠政府部门自己的力量还不够，还需要充分调动社会各种力量兴办非正规就业职业教育的积极性，丰富非正规就业培训市场，并适时根据职业的需求进行预测，实行按需培训，确保职业培训与市场需求相衔接，做到学以致用。

这里需要强调的是强化政府扶持政策并不是要取代市场对劳动力资源的基础性优化作用，并引导其向正规化方向发展。或者说，我们必须承认市场经济对于近郊民众非正规就业正规化的自发调节作用，尤其是消费者的喜好偏好和喜好程度对非正规就业组织所提供产品和服务的导向作用。因此，取消制度性壁垒，促进近郊民众非正规就业劳动力市场和正式就业劳动力市场之间的正常有序流动，更能促进新型城镇化过程中近郊民众非正规就业的治理范式建构，实现其“生产价值诉求”的治理意图。

（四）完备公共服务体系，完善社会保障体系，实现“体制机制价值诉求”

近郊民众非正规就业单位及其从业者所面临的问题且难以解决在很大程度上是由于缺乏完整的公共服务体系以及社会保障体系。或者说没有发展的后路保障，因而难有较大作为。

目前，公共服务体系更多是面向传统正规单位及其成员，近郊民众非正规就业所涉及的行业与领域往往处于被边缘的情景，难以平等享用公共服务体系带来的福利与保障，故国家应尽快完备公共服务体系。如就业服务，通过对近郊民众提供产品或服务需求信息等方式，引导其进入产品需求量大、发展前景广阔的就业领域，而不是让他们盲目性的占用公共基础设施和公共服务等，造成城市管理的压力。至于社会保障体系层面，國家应该有步骤、最大程度地将非正规就业纳入国家社会保障体系，给非正规就业者提供基本的后路保障。尤其是对近郊诸如街头小贩、家庭钟点工、推销人员及其他打零工者等从事分散性和临时性等非正规就业群体来说，根本点就是要强化并完善针对性的社会保障体系。只有如此等等才能实现新型城镇化之“体制机制价值诉求”。参考文献：

[1]许伶军，曾青云.新城镇化战略与成人转化学习[J].职教通讯，2014， 13：43-47.

[2]林石.解密新城镇化十年蓝图[J].新财经，2013（2）：26-29.

[3]厉以宁.中国道路与新城镇化[J].唯实（现代管理），2013（1）：24-25.

[4]万向东.农民工非正式就业的进入条件与效果[J].管理世界，2008（1）：63-74.

[5]张出兰. 制度创新与我国非正规就业发展问题研究[D].长春：东北师范大学硕士学位论文，2006.

[6]胡学勤，周春平，赵成柏.全面小康与江苏就业制度创新[M].北京：社会科学文献出版社，2005：283-284.

[责任编辑：范君]endprint