德国《移民法》评析与借鉴

苏 睿

（成都市公安局 四川成都 610031）

德国《移民法》评析与借鉴

苏 睿

（成都市公安局 四川成都 610031）

德国《移民法》在吸纳高技术外籍人才上特设欧盟蓝卡、直接给予外籍高层次人才无期限的定居许可、取消个体营业者投资额及创造就业岗位限制、放宽学生签证打工限制及毕业后找工作时间、开放“找工作”签证法律条款促进了外国人融入德国社会及维护国家安全等方面涉及的。建立国家移民法律体系，完善移民管理机构设置，扩大永久居留申请范围，放宽人才签证申请标准，优待外籍华人，吸纳外国人融入中国社会，畅通部门间信息交换等法律规定。

德国移民法；人才引进；社会融入；国家安全

全球化加剧了世界各国对高级技术移民的争夺，吸引人才、保持人才优势是保证国家核心竞争力的根本。我国若想在全球化竞争中

处于战略高点，应该进一步重视出入境管理工作，完善人才移民政策，构建全球劳动力要素配置体系，引导和吸纳外国人融入中国社会，为海外华人提供出入境便利，畅通部门间信息交换，维护国家安全，形成一套完整的移民法律体系。为此，笔者通过对德国《移民法》的研究，就加强完善我国人才战略提出个人见解，以期能够对我国吸引外籍人才、加强外国人社会融入等出入境管理工作略尽绵薄之力。

一、德国移民事务管理涉及的机构及其职责分工

联邦移民和难民局：在外国人局、联邦劳工局和由外交部授权处理护照和签证事宜的德国驻外使领馆间协调从事经济活动为目的的居留信息；开发外国人融合社会课程；为联邦各级政府提供融合措施的各类情报资料；研究移民问题；按照欧共体2001/55/EC指令，作为国家联络点，与欧盟成员国的行政机构合作。

外国人局：属地方执法机构，由州政府指定管理，不隶属联邦移民和难民局。在其地域范围内主管外国人签证、居留证件和永久居留证件的发放工作。

德国外交部授权的驻外使领馆：护照、签证和居留证件的签发。

联邦警察总局：隶属于德国联邦政府内政部。拥有维护联邦大楼、外国使领馆、航空、铁路安全，打击恐怖主义等广泛的职责。在外国人管理方面主要为维护边境安全、护照管理、进行边境检查、遣返、拒绝入境、撤销签证和护照替代证件等职责[1]。

联邦劳工局：在移民管理方面其职责主要体现在对外国人就业的审核。

二、德国《移民法》相关条款设计特点及对德社会经济发展的作用

为了缓解德国出生率低下、老龄化严重的趋势，更多地引进高技术人才，同时解决“9.11”事件中德国《外国人法》暴露出的弊端，维护国家安全，德国政府于2004年7月30日通过了《关于控制、限制移民和规范欧盟公民和外国人居留与融合事宜的法律（移民法）》[2]，该法于2005年1月1日正式生效，后分别在2005、2007、2009、2011、2012、2013、2016年因德国社会缺乏有利于经济发展的移民及人道主义原则而大量接收难民等原因对部分条款进行了修订。《移民法》共分15篇，第一篇《关于外国人在联邦领域居留、工作和融合之法（居留法）》，第二篇《关于欧盟公民的一般宽松待遇之法》，第三至第十五篇都是对《国籍法》《庇护程序法》等法律的修改。

《移民法》实施以来，德国社会外国人口比例有了较大幅度的提高。根据德国联邦统计局数据显示，从2012年至2015年在德外国人数呈逐年稳步递增状态，特别是教育、工作、人道主义及特殊居留类人员均逐年增长。联邦统计局2016年3月21日发布的数据显示，2015年德国外国人数从2014年的815万人增长到了911万人，增长率达12%，创历年来增长最高纪录。外国人口数量占总人口数量的比例从2014年的9.3%上升至2015年的10.5%。在911万外国人中，20至65岁适宜工作人群数量达687万，占外国人总人口的75%。

表1 2012-2015年在德外国人数增长情况

《移民法》不仅在吸引人才、社会融合、国家安全三个方面着重强调，同时也界定了移民事务的范围，明确了法律实施的程序和责任、提高了法律的可操作性和执法的统一性。

（一）不断改革，降低移民难度，以开放的姿态吸引全世界的人才

德国是一个具有吸引力的移民国家，在全球化的人才竞争中，德国更是通过大量改革，在《移民法》出台后的10多年内根据国际国内形势需求，不断修改《移民法》，降低移民难度，用开放的姿态欢迎全世界的专业人才以及具备职业技能的劳动者、学生和学者。

1.特设欧盟蓝卡，简化申请手续，提供更多便利。2012年德国联邦内阁通过了授权方案，正式向非欧盟国家的专业人才发放“欧盟蓝卡”。欧盟蓝卡是面向高学历专业人才的主要居留证件，是欧盟为吸引技术人才来欧盟工作出台的制度，这既是一种居留许可，也是一种工作许可。申请人仅需提供高校毕业证明和至少49600欧元年薪（2016年标准）的证明，如果从事自然科学、数学、IT、医生、工程师等行业还可以降低到年薪38688欧元即可（2016年标准）。欧盟蓝卡首次申请最长有效期可达四年。申请欧盟蓝卡的优势体现在：蓝卡持有人的配偶和孩子可以申请家庭团聚签证；申请时间短，不需要德国劳工局的批准外国人管理局就可以发放蓝卡；持卡人可提前获得定居许可，欧盟蓝卡持有者在德居留33个月则可获得定居许可，如能证明德语达到B1水平，在21个月后即可获得定居许可。

2.直接给予外籍高层次人才无期限的定居许可。高层次人才特指：（1）拥有特殊技术知识的科学家；（2）有特殊地位的教学人员或科研人员[3]。经过近几年的修订，取消了原来的第3条“具有特殊职业经验的专家和管理人员，其薪水至少相当于法定医疗保险计划收入最高限度的2倍”这一类型人员。取消这一类人员一是避免与同样以工资收入作为作为评判标准的欧盟蓝卡政策冲突，二是以工资作为评价标准容易被不法中介利用，以“发假工资”的方式骗取高层次人才待遇。通过一定时间对由“市场”（工资水平）认定的人才进行检验方显科学严谨，也可以在一定程度上防止违法行为。

3.取消个体营业者投资额及创造就业岗位限制。只要有经济利益或地区需求，其活动预计对经济产生积极影响，外国人的个人资金或者商业贷款能实现其商业计划，其包含商业计划可行性、投资者商业经验、资金总额、培训情况等内容的申请得到批准，外国人可以获得最长3年的居留许可，在外国人管理局连续观察下，外国人成功的实现既定活动并且能确保其生计，3年后可签发定居许可。从最初法律颁布时规定需达到100万欧元投资额并创造10个就业岗位，到下调至25万欧元投资额并同时创造五个工作岗位，再到彻底取消对资金和就业岗位的限制，可以看出德国对于投资类居留许可的逐步放宽。与其它国家投资移民政策不同的是，德国采取通过三年观察期，再发放定居许可的办法能较好的保证投资的有效性及居留事由的真实性。值得提出的是，法律要求超过45岁以上的个体营业者提供拥有足够晚年收入的证明才能获得居留许可。

4.放宽学生签证打工限制及毕业后找工作时间。以在国立或国家认可的大学或同等教育性机构学习（含预备课程）为目的的外国人可申请2年以下的居留许可。2013年德国实施了欧盟以外高知人才引进法案，从而降低了留学生在德国居留的门槛。新法案实施后，外国学生在学习期间，每年合法兼职工作时间由90天或180个半天延长至120天或240个半天。学业结束之后，可在德国居留的时间由12个月延长至18个月，以便寻找与其所学专业相符又能提供给外国人的工作岗位。从2005年《移民法》开始实施到2013年的修订，可以从德国移民政策的不断开放，看出其对人才的渴求度。因为德国对本国高等教育水平的自信，通过大学毕业考试等于一次人才的筛选，给予在德留学生18个月的找工作机会，可以有效的帮助德国吸纳更多熟悉德国社会文化，了解德国法律，通晓德国语言，更容易融入德国社会的外国人才。

5．外国学位认可得到改善，开放“找工作”签证。自2012年8月1日起，根据《居留法》新增的18条c款规定，持德国高校学位证书或持德国认可的、相当于德国高校学位证书的外国高校学位证书的毕业生可以申请赴德“找工作”签证。“找工作”签证为来自非欧盟国家、希望在德国工作的外国人提供最多6个月时间到德国寻找与其职业技能相当的工作岗位。外国人只要拥有被认可的学位并保障自己的生活费用，在6个月之内找到雇主，则不必出境，可直接在德国申请居留许可或是欧盟蓝卡。此条规定向全世界喜欢德国文化，愿意在德国工作生活的外国人提供了在德国就业和生活的可能，也缓解了德国社会老龄化，缺乏年轻劳动力的问题。

（二）适用于普通就业者的规定则依然较为严格

《移民法》明确提出外国雇工的准入首先应适合德国经济的要求，依照对劳动力市场形势的充分考虑，雇用外国人不会对就业结构、经济区域、劳动力市场造成不利结果。通过对个别职业的调查，确定由外国人填补空职比使用德国劳工更有利。同时，雇主需向联邦劳工局提供关于工资、工作时间、雇佣期限和条件等信息以防止外国雇工以不正当竞争等不公平因素获得职位。现行《移民法》删除了最初出台时的“普通岗位就业的优先原则”，不再存在德国公民优先于欧盟公民，欧盟公民优先于其他国家公民的条款。

（三）对原德国人及在德国成长的少年儿童给予特殊居留权

在德国《移民法》中，特殊居留权是一个很特别的存在。它赋予了未成年外国人返回德国，获得居留许可的权利。即未成年外国人离开前在联邦领域合法居留满8年，并参加教育满6年；通过外国人自己的经济活动或通过第三方订立的5年期限的抚养约定，生计具有保障的；在15至21周岁期间，并在离开后的5年内提出申请的，可为其发放居留许可。另外，曾经拥有德国国籍的人，在失去德国国籍时，已在德联邦领域内居住满1年的可以签发居留许可，居住满5年的可以签发定居许可，如果原德国人具备足够的德语知识，长期居住在国外，也可以授予其居留许可。该法律条款实际服务的群体为两类，一类是在德国长期接受过中小学阶段教育的外国青年，另一类是曾经拥有过德国国籍的外国人。该政策较为人性化，体现了德国对具有同根同质文化外国人的优待，可以作为我们在制订外籍华人政策时的参考。

（四）高度重视社会融入，坚持社会文化同质性

将外国人融入德国社会上升到法律要求也是德国《移民法》推出的主要目的之一。《移民法》的全称直接包含“融入”二字，并在第三章对促进合法在联邦领域居留的外国人融入德国经济、文化和社会生活作了专门的规定。外国人的融入由一系列融合课程支持。融合课程包括让外国人学习德国的语言、法律制度和文化、历史，目的是让外国人在一定程度上熟悉在德的生活方式以使其具有在德独立生活的能力[4]。融合课程由联邦移民和难民局协调开展，可获得私人或公共组织的服务支持，参加融合课程可收取适当的费用，对外国人的生活承担义务的机构（比如社会局）也应支付上述费用。通过结业考试可以获得负责该课程的组织签发的证书。以就业、家庭团聚、人道主义、原德国人等原因第一次获得居留许可的外国人有权利参加融合课程。有权利参加融合课程并且不能听懂简单德语的外国人或外国人局认为有必要参加融合课程以及依照《社会法典》第二部领取救济金并且批准救济金的机构提议参加的外国人有义务参加融合课程。外国人若违反参加融合课程义务，在决定延长其居留许可时应予以考虑。外国人在申请定居许可时，需拥有足够德语知识以及法律和社会规范及生活方式的基本知识。如果成功完成了融合课程，则视为其符合上述条件。从某种意义上，我们可以说德国对外来移民融入德国社会具有强制性。

（五）将国家安全置于首位，实现相关机构间信息共享

“9.11”事件的调查结果表明，很多国际恐怖分子利用德国移民法规的弊端，长期躲藏于德国，谋划了多起国际恐怖事件。于是，“维护国家安全”成为了修改移民法规中最重要的考量因素。一是法律明确规定凡是有理由得出外国人属于或支持恐怖主义组织的、危害德意志联邦共和国自由民主的基本秩序或者安全的、公开煽动暴力追求目标或威胁使用暴力的、属于予以禁止的组织的领导层的均可予以驱逐。为防止对德意志联邦共和国的安全的特殊危害或者恐怖主义的威胁，州最高当局可基于事实的评估签发外国人驱逐出境令且立即强制执行。其次，《居留法》第73条还对签证程序和签发居留资格方面各部门之间的信息互通作了要求，如规定驻外使馆在签证程序中收集的关于申请签证人员和邀请方的信息可通过外交部转递至联邦情报局、联邦宪法保护局、军事反情报局、联邦刑事警察局和海关刑事犯罪局。有关当局应通过外交部将存在驱逐理由的信息传递给驻外使领馆。执行边境管理的警察可将例外签证及护照替代证件的签发信息转递至以上部门。各部门协同配合，信息传递无壁垒。

三、德国移民法律制度对我国移民法律及管理体系的借鉴意义

中德两国虽然在政治、经济、人口、国情等方面存在诸多不同，但我们也能从德国移民法律制度的修订过程、立法原因及政策措施的变化中得到启示，这对于我国进一步完善移民法律法规、推进移民机构建立具有积极意义。德国在移民法律及出入境管理体系的完善方面给我国的启示主要有以下几方面：

（一）逐步建立国家移民法律体系

中国虽然不是移民国家，但随着全球化的不断推进，一些涉及移民事务的问题不断彰显，如全国尚未形成统一的外籍高层次人才移民政策，国籍法较为滞后，永久居留及难民保护等法律法规还有待完善等。随着中国获批成为国际移民组织成员国，我国应改善以劳务输出型为主的出入境管理法律，逐步建立由一系列具体法律规范构成的移民法律体系。该法律体系可包括：1.涉及本国公民的出境入境管理制度；2.涉及合法移民的入境出境管理制度、居（停）留制度、永久居留制度、国籍法、融合制度、权利保护及上述内容的相关行政程序；3.涉及非法移民的调查、遣返、驱逐制度及对刑事犯罪的刑罚与罚款规定；4.涉及被迫移民的庇护程序法；5.边防检查制度;6.部门间信息传递制度等国内法律规范;7.双边协定、区域性安排、多边国际公约等国际法律规范[5]。

（二）逐步建立完善移民管理机构设置，明确职能分工

随着国际国内形势的飞速发展，现行移民管理机构设置不完善，相关部门职责划分不够明确，致使出入境管理部门在联络、协调相关职能部门做好外国人服务管理工作中的作用一直不能很好发挥。同时，在外国人结构分析、促进外国人融入中国社会等方面的服务管理力量还非常薄弱。在当前中国人口老龄化日益严重，经济外向型转型加速，国际型人才缺乏的背景下，笔者认为应健全外国人社会融入、人才引进等各种制度，明确划分相关政府部门的职责，逐步完善移民管理机构的设置并赋予其以下职能：一是统一管理外国人签证、居（停）留、永久居留、入籍、难民管理等事务；二是制订融合课程，适时组织开展融合活动；三是建立国际人才信息库、设立和管理海外国家猎头；四是对在华移民和国际人才开展定期分析和研究；五是加强边境管理，打击非法移民；六是增强与其它职能部门的联络、协调工作，积极开展涉及外国人管理的相关事务工作[6]。这样有利于更专业、更细致的做好外国人服务管理事务，也有利于各个部门间协作配合，更有利于吸引更多国际型人才进入中国，加速中国经济增长，获得人才红利。

（三）不断完善各类出入境管理手段，放宽各类签证，加强对引智引资和外籍华人的政策倾斜

扩大永久居留：1.效仿“欧盟蓝卡”为符合条件的高技术人才直接颁发“高技术人才卡”，该类人员可以直接由出入境管理部门认定，所持卡既是工作证明也是居留许可，持卡工作满3年，经聘雇单位推荐即可申请中国永久居留。2.外国人以自然人身份或者通过本人以自然人身份作为控股股东的公司企业，在我国任一自贸区、各类创新创业园区直接投资，提交其包含商业计划可行性、投资者商业经验、资金总额、培训情况等内容的申请，可获得最长3年的居留许可。3年内，经出入境管理部门连续跟踪管理考核，其实现既定活动、投资情况稳定且纳税记录良好的，可以申请在华永久居留。3.外籍华人具有博士研究生以上学历或在我国任一自贸区、各类创新创业园区企业连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月，可直接申请在华永久居留。

吸引专家、人才：我国目前给予外籍高层次人才优厚待遇，在签证方面也对外籍高层次人才及其外籍配偶和未成年子女提供停居留和永久居留便利。同时，也通过扩招留学生等渠道加强对外交流合作。除了现行相关政策外，我国还可以借鉴德国在吸引外籍人才方面的经验，如：1.为科研、学术访问类人员创立专门的签证类别，为其提供更便捷的签证服务。目前，访问及研究类人员来华，根据其是否获得报酬为其签发访问签证或工作类居留许可。但访问如超过半年则需在境内进行签证延期，工作类居留许可手续较为复杂。如能单独为其设立一种签证类别，只需提供国内高校或研究所出具的邀请函则可直接为其签发最长两年多次出入境的“研究类”签证。签证政策的放宽将对我国高校及科研院所在邀请外籍专家来华指导、合作方面起到推动作用，有利于深化科技体制改革，增强科技创新活力。2.每年限额向在中国高校毕业的或是具有中国教育部认可的具有硕士以上学历的外国人发放“找工作”签证，如果外国人在6个月以内找到与其专业相符并适合提供给外国人的职位，则可为其发放工作类居留许可。“找工作”签证期限不长，重点在于释放中国渴求人才的信号。通过发放“找工作”签证，既可为我国企业提供更多人才选择，也有利于让更多外国人了解中国，扩大对外开放。3.建立专家团队每两年对我国社会经济发展所需的外国人才的构成进行评估，根据不同时期的需求，灵活调整吸引外国人才的行业领域及扶持资金投入。

优待外籍华人及在中国出生的外国人：近年来,移民的回归成为国际移民中一个新的发展趋势。随着我国不断扩大改革开放，综合国力显著增强，越来越来多的外籍华人也反映出有返回中国的愿望。我国可顺应时机，满足广大外籍华人的心愿，出台相关法律法规，赋予回归移民法律地位，保护回归移民合法权利,这对于吸引人才、防止智力流失具有重要意义。外籍华人与我们同根同源，具有相同的历史文化背景，更容易融入中国社会。建议为在中国出生或曾经拥有中国户籍的外籍华人签发5年以内的签证、居留证件。为在中国出生，且在中国接受了6年以上教育的30岁以下的外国人签发1年以内的签证、居留证件，实现他们返回中国的愿望。

完善住宿登记制度：我国现行法律规定外国人入境后24小时内应办理住宿登记，但对后续管理的规定则较为模糊。我们可以参照德国《联邦登记法》，完善相关法律，规定外国人到住处入住后需要在规定时间内进行登记，如果搬家即便是在同一个城市，也需要在入住后规定时间内进行住址变更，如果要彻底离开，则需要办理住址注销。逾期不登记、不注销者，可以被视为违反公共秩序，处以罚款或产生不良记录。所有的登记信息在签证及边防管理系统内共享，形成闭环式的管理。通过自主申报和严格处罚，以节约走回访工作警力，达到更好的管理效果。

（四）积极宣扬中华历史文化,促进来华外国人融入社会

坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，从在华外国人着手，做好中华文化走出去工作：1.制作包含中国法律、特色文化、社会规则、风俗习惯及东西方文化差异的宣传片，帮助外国人更好地了解中国，避免误会，适应中国生活。2.由政府出资，开办初级中文培训班，教授日常生活用语，开设中国法律、历史和传统文化知识讲堂，在业余时间提供给外国人，帮助外国人学好中文，了解中国历史文化，更好的融入中国社会。3.不定期组织开展体育竞技、中文及中华文化知识竞赛，自费游览名胜古迹等活动，以丰富其在华生活，建立归属感。4.组织在华外国人观看、参与各类节庆仪式、民俗活动、重大涉外活动等，增强中华文化亲和力、感染力、吸引力、竞争力，通过外国人切身感受向世界阐释推介具有中国特色的文化，讲好中国故事，弥补外媒单一角度的报道。5.在外国人聚居的社区，鼓励开设具有世界各民族特色的商店、超市来满足不同文化群体的需求。6.试点建立外国人参事会，邀请在当地外国人群中有一定影响力或为当地社会经济发展作出贡献的外国人加入外国人参事会，发挥外籍精英人群在社会治理、公共服务中的积极引领作用，增强多元参与，实现决策咨询、民情反馈、监督评议、信息发布、帮助更多外国人更好的融入社会等功能。每年根据外国人的融入情况及对社会的贡献颁发荣誉市民奖章，出版刊物表彰在华外籍人士的社会贡献，以示感谢和鼓励，加强其归属感，鞭策其它外国人积极融入，努力工作。7.对申请永久居留的外国人实行语言及社会知识测试，通过测试者才能获得永久居留，外籍人才及其配偶和未成年子女可不受该规定限制。

（五）维护国家主权,保障国家安全

维护国家主权,保障国家安全，应是制定各类移民法规的出发点也是整个移民服务管理工作体系的重点。明确这一原则，一是将部门间信息传递的责任上升到法律要求，通过设立统一的信息平台，共同服务国家安全。加强外国人动态信息管理，建立与外交、国安、边防、人社、海关、银行、铁路、民航、旅游等部门协作机制，形成信息传递、共享、分析、应用工作模式。在暂未建立平台时，可通过定期传递机制，以确保相关部门均能掌握信息，且信息鲜活准确；二是要完善公安内部跨部门、跨地区的信息协作机制，利用好现有平台，充分发挥大数据研判能力，继续扩充平台功能；三是做好境内外出入境证件和签证证件签发的信息交换工作，加强沟通与协作，作好源头管控。

[1]安翠丽.德国出入境边防检查制度研究[J].辽宁警专学报，2013,(2).

[2]郭小沙.德国移民法评说[J].德国研究，2004，(3).

[3]陈 迪.德国移民法有关条款设计[J].国际人才交流，2011，（11）：64.

[4]Rita Suessmuth.Migration und Integration：Testfall fuer unsere Gesllschaft[M].München：Dt.Taschenbuch-Verl.,2006：96-102.

[5]北上广构建地区出入境移民政策[N].欧洲时报，2016，（33）.

[6]国际移民法律体系构建之初探.郝鲁怡[J].太平洋学报，2007，(7)：42-49.

A Study on German Immigration Law

SU Rui

On the first of January,2005,German Immigration Law came into effect.The new immigration law adopts some innovative measures to attract talents and make talents integrate into society,attaching importance to the national security.After Chinese economic reform,more and more foreigners come to china.Nowadays,china needs to improve the talent migration policy and make the foreigners integrate into Chinese Society.German immigration law is worth considering and learning.

German Immigration Law;talent introduction;integration into society;national security

DF983 文献标识码：A 文章编号：1674-5612（2017）04-0032-07

(责任编辑：李宗侯)

2016年国家公派高级研究学者、访问学者、博士后项目

2017-02-05

苏 睿,(1986-)，女，四川崇州人，德语语言文学学士、法学学士，四川省成都市公安局出入境管理局境外人员管理科民警，德国鲁尔波鸿大学访问学者，研究方向：移民法。