我国发行地方公债运作与风险管理模式借鉴

江依

[摘要]截至2016年年末，我国地方债规模达到6045840亿元，且发行范围覆盖到了全国31个省、自治区、直辖市以及4个计划单列市。鉴于我国在地方公债的发行、运作及风险管理等方面尚不成熟。因此，文章在归纳总结了国内外地方公债的研究方面以及国外地方公债发行较成熟的几个国家的地方公债运作与风险管理模式后，给出了几点值得我国去借鉴的方向。

[关键词]地方公债；风险；模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729077

在我国当前实施“营改增”改革和结构性减税的大背景下，对于我国的地方财政收入而言，将会有一定程度的变化，目前地方财政对于民生支出、“三农”支出等金额较大，而中央财政的配套资金在一定时间内难以由经常性收入进行安排，因此地方政府收入需要通过举借债务来进行筹集。2009年，我国开始由国家财政部代理地方政府发行地方政府债券且分配额度为2000亿元；2011—2013年，我国地方政府债券的发行总额分别为2000亿元、2500亿元和3500亿元；2017年，我国下达6000亿元新增地方政府债券和32万亿元地方政府债券置换存量债务额度。

不容忽视的一种情况是，地方政府的资产的现金流量不足以偿还各项债务时，地方政府则可能面临着财政风险。因而偿债机制的建立就越发显得重要。

近些年来，地方政府的各类经济建设支出已经表现为一种常态，下面截取2009年来我国地方财政收入和中央财政收入的数据来进行说明，如表1所示。

545数据来源：国家统计局—数据中心。

由表1可以看出，自2009年发行地方政府债券以来我国地方财政收入占全国财政收入的比重处于缓慢的上涨趋势。

下面再看2009—2015年我国中央财政支出和地方财政支出的情况表，其中中央财政支出和地方财政支出均包括了内外债务利息支出。具体数据如表2所示。

从表2可以看出，我国2009—2015年以来，地方财政支出占全国财政支出的80%以上，并且呈逐年上升之势。

对比上述两个表格中的数据，虽然我国自2009年以来地方财政收入占全国财政收入比重呈逐年扩张的趋势，但是相对地方财政支出占全国财政支出的比重数据来看，显然前者的扩张显得力度不够。这说明，我国地方政府依然面临着较大的事权，而财权的配置与事权的配置不太对应，有可能导致地方政府的财政风险不断加大。

下面来看其他几个地方债发行相对较成熟的国家的模式。

1美国

美国的地方政府债券发行历史较长，并且主要以市政债券为主。该市政债券的发行方式有公募和私募两种，其中以公募债券为主。同时，美国通过引入各信用评级中介机构对各地方政府的信用情况进行评级，评定的结果直接公开化，这实际上是一种通过引入市场机制来约束地方债券发行的方式，投资者可以根据地方政府的信用评分来决定是否购买以及购买的数量的多少，因此，地方政府信用级别的高低对地方债券的发行和流通都产生了较大的影响。

从地方债券的监管层面上来看，美国侧重于发债后的事后监管。其中一个较为重要的方法是通过对地方政府的财政收入能力的掌握来进一步约束地方政府的发债对象和发债规模。而发债规模的决定对地方政府的财政风险起着决定性的作用。

在控制地方政府的债务风险和风险预警方面，美国选取了一系列的风险控制指标，主要有：偿债准备金的规模、地方政府债务与地方财政收入的比值、地方人均债务比率等。

在债务的偿还方面，一是实行偿债准备金办法，偿债准备金的建立能够在很大程度上减弱地方政府的偿债压力并且预防债务风险。偿债准备金的来源主要主要有以下几个方面：投资项目的收益、债券发行溢价收入、发债的主体提供的资本贡献等，偿债准备金仅限于投资风险较低的联邦政府支持债券。二是在地方财政收入来源不足的情况下，地方政府可以有权力提高收费的比率和税率水平。

2日本

1879年日本就开始了地方债的发行。

日本有着较为严格的审批制度，具体操作流程为：地方政府准备发债—向自治省申报—与大藏省协商—统一下达各地区发债额度。审批的具体内容包括：地方债券的发行方式的选择、发行的利率水平、偿债方式的选择、发行债券筹集资金后用于投资的项目的种类、偿债的资金来源、发行债券的规模水平。

在风险预警方面，主要通过几项风险预警指标来进行，这些指标主要有：地方政府的未来债务负担率、地方财政实际赤字率、地方财政综合实际赤字率以及实际偿债率。这些指标均被规定了一定的限额，倘若超过规定的限额，则地方财政需要重新整合。

3德国

德国州政府主要用发债方式融资。

在债务的监管方面，德国设有债务管理局，并且在举债的各个环节都进行严格监管，德国联邦政府运用CSDRMS 2000+（信息管理系统）管理地方政府债务。

德国为了避免地方政府发生债务风险，采用了两种不同的管理模式：一种模式是地方政府若需要转移资金，则必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行，否则无法实施资金转移，称为横向管理方式；纵向管理方式是：各地方政府必须向联邦财政部提交预算，财政部会根据该地方政府的财力情况来决定是否批准预算申请，若地方财力不足，则国家财政部会拒绝之前提出的预算申请。

此外，德国的地方债偿还方式的特殊性在于还存在一种可以发行市政债券的抵押银行，这些抵押银行通过发行市政债券后筹集起来的资金一般用于为政府发行的中小市政债券进行担保，即中小市政债券的偿还有了一定的保障，同时这些抵押银行具有偿付责任。

4印度

在地方债券的发行方面，印度地方政府债券的种类较大比例为市政债券，该市政债券的发行不需要印度邦政府的担保，但是市政债券必须要通过一定的信用评级后才允许公开发行。

在债务规模的控制方面，印度规定了地方政府的举借债务的上限规模指标。这些指标及其上限分别为：债务余额与总财政收入的比率为300%（有的特殊邦为200%）；债务余额与国内生产总值的比率为30%；债务利息支出与财政收入的比率为20%。

在债务风险化解方面，印度建立了邦政府债务预警机制。如果邦政府举债的规模超过了上限指标，则必须要在14天的透支期限内还清所有债务。若在该期限内依然尚未还清且逾期达5天时，印度储备银行便会对邦政府发出警告，逾期达12天时，则会发出第二次警告。如若在发出第二次警告后尚未还清债务的，则邦政府的债务资金账户将会被冻结。

5我国可以借鉴的地方

51地方债券监管体系方面

需要严格做到两点：一是规定地方政府发行债券未来可能需要承担的各种偿还责任；二是需要建立一套约束地方债券發行的完整的规范。在一个明确的地方债监管体系中，需要规定具体的地方债券运行的监管机构，还可以引进国际知名的债券信用评级机构对债券进行信用评级甚至增级以增加投资者购买债券的信心，还可以借鉴德国的地方债券的市场担保偿还模式。

52风险控制方面

[2]黄思明，王璟谛国外发达国家地方债经验借鉴[J].经济研究参考，2015（53）

[3]陈工，朱峰经济“新常态”下地方债的风险管理——国际经验与借鉴[J].党政视野，2017（1）endprint