国际反贫困经验对我国精准扶贫的启示

姜云茂+覃志立

[摘要]减贫是世界各国面临的共同难题。尽管经过数十年的努力，我国反贫困实践成效显著，但以政府为主导的扶贫政策长期主导着我国的扶贫实践。這种依赖政府“输血式”行动难以从根本上解决贫困问题，在减贫的同时也会累积返贫的风险。文章通过从国际脱贫的成功实践中汲取经验，有针对性地找准脱贫路径，有力保障如期实现脱贫。

[关键词]反贫困；国际经验；启示

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729025

长期以来，减贫都是世界各国共同致力解决的重要目标。经过几十年的反贫困实践，在政府主导下我国已进入综合反贫困阶段。如何打通精准扶贫路径，实现精准脱贫、精准到人，将成为“十三五”时期扶贫开发工作的战略重点。新时期脱贫攻坚的艰巨性、复杂性和持续性，在一定程度上决定了脱贫应具备创新性、系统性和多样性。因此，如何科学有效地切断贫困的恶性循环链，从“输血”扶贫向“造血”脱贫转变，既是扶贫脱困的治本思路，也是按期完成脱贫攻坚目标和全面建成小康社会的关键所在。[1]尽管各国国情不尽相同，但一些国家在脱贫实践方面的有益做法，对于我国打赢新时期脱贫攻坚战意义重大。

1国际反贫困的有益经验

他山之石，可以攻玉。一些国家在反贫困实践方面具有较长历史、较多经验以及较多成功案例，虽然各国国情不同，但其丰富的减贫经验和做法可以为我国提供有益借鉴。

11财政扶贫是打破贫困循环的第一推动力

贫困地区交通、水利等基础设施大多落后，对资本缺乏吸引力，存在投资金额大、运营周期长、收益见效慢的特点，因此，世界上大多数国家都通过向穷人提供财政援助来支持贫困地区的公共设施建设。具体包括两种方式：一种是直接支出方式，即对农业基础设施建设项目进行直接补贴。据统计，英、法、德、日等国家对贫困地区公共服务和基础设施的直接投入比例大多保持在30%～50%。另一种则是间接税收支出，即政府出台各项税收优惠政策促进农业领域快速发展，努力提高农民消费和收入水平。以美国为例，其在个税、财税等方面对农业发展和农民增收都给予了特定税收优惠，农民可享受的税收减免额度最高可达48%。

12产业扶贫是激活贫困地区造血功能的关键环节

要想从根本上解决深度贫困问题、阻断贫困代际传递，就必须实现从外部援助“输血型”向自我发展“造血型”转变，从而激活发展内生动力。[2]在研究解决贫困问题的难点时，如何更有效挖掘贫困地区的发展空间和激活需求潜力，这是其能否实现国际化、建立产业项目良性循环机制的关键。以泰国黎敦山区为例，尽管该地区交通不便，政府管制难度较大，但当地特定的地质环境决定了该地区比较适合种植罂粟，这导致山民大规模种植罂粟，影响到当地生态。基于对毒品危害的认识和改变山民落后面貌，泰国政府开展替代种植，通过种植松树、咖啡、坚果等树种和经济作物，不仅建成上千平方千米的王室森林，而且生产出较高经济价值的达昌咖啡和澳洲坚果。可见，选择正确的产业发展，有利于改善欠发达地区的落后面貌。

13微金融扶贫是国际脱贫减贫的有益补充

自20世纪70年代以来，扶贫小额信贷业务以其灵活便捷的借款与还款方式在全球经济金融格局中发展迅速。小额信贷起源于40多年前的孟加拉国农村银行——格莱珉银行，它是基于贫困群体的实际需求和还款能力进行的制度安排，能有效把控风险，确保较高的年度履约率。[3]此后，“格莱珉模式”被全球40多个国家复制，印度、越南、玻利维亚等国家立足本国发展实际，走出了一条独具自身特色的精准扶贫之路。小额信贷业务贷款成本低，无附加额外条件，阳光高效、公开透明，已成为商业银行金融支农的创新方式和必要补充。近些年，小额信贷正逐步从公益性扶贫阶段过渡到商业化扶贫阶段，如何更好地平衡福利性与商业化之间的关系值得深入研究。

14教育扶贫是重塑贫困地区的发展之魂

治穷先治愚，治愚兴教育。从世界各国的经验来看，教育是扶志、扶智、阻断贫困代际传递的关键，能为解决贫困人口代际传递提供智力支持。[4]相关研究表明，由于人力资本约束的缺乏和对某一行的熟练程度的欠缺，很难获得稳定收入的贫困家庭普遍存在。[5]只有增强人力资源投资，提升贫困地区人力资源水平，增强贫困地区自我发展能力，为贫困群众提供更多就业岗位和发展机会，才能从根本上解决区域贫困问题。[6]其中，巴西成立的东北部教育基金和实施的“远距离教学计划”、阿根廷在全国范围内实行的“奖学金计划”、印度尼西亚提出的“家庭希望计划”等，这些政策设计都确保了贫穷家庭的孩子都能得到资助并接受教育。[7]值得关注的是，学前、基础教育和职业教育的投资在解决贫困问题上获得回报较大，这也成为多数发展中国家教育扶贫的侧重点。如何正确处理教育质量提升和人力资源投资间的关系，是往后教育扶贫之路需要延伸拓展的方向。

15旅游扶贫是发展中国家新兴扶贫模式

“旅游扶贫”是英国国际发展局20世纪90年代末首次提出的，它倡导建设旅游项目，帮助贫困地区摆脱贫困。这一大胆构想得到政府、学术界、旅游组织等积极响应和支持，并迅速被亚非拉发展中国家所实践。通过对国内旅游资源的拓展和整合，各国在旅游需求多样化发展的基础上，加大旅游资源的开发和创新力度，为当地贫困群体提供就业创业的机会。例如，赞比亚、纳米比亚等国打造出“社区旅游”项目用于发展社区旅游，帮扶贫困人群加快脱贫步伐。与其他扶贫方式相比，旅游扶贫以各国独有的民俗风情和自然风光的魅力，在强大的市场优势、新兴的产业活力、强劲的造血功能的带动下，在扶贫开发中发挥着日益显著的作用。

2国际反贫困经验对我国创新扶贫攻坚机制的启示

历史实践证明，世界各国在帮扶贫困人口脱贫致富方面所出台的战略方针和采取的政策举措都取得了实质性的成效，这些宝贵的经验值得我们借鉴和学习，归纳起来主要包括以下几个方面。endprint

21精准脱贫要靶向治疗，增强针对性和有效性

精准扶贫的标准不能一刀切，也不能千村一策，更不可急功近利，要下足“绣花”功夫。一是圍绕扶贫对象准不准，精准掌握致贫原因，严格按照扶贫标准为贫困户建档立卡，对症下药，制定发展及帮扶措施。二是围绕脱贫“缺口”清不清，充分发挥驻村帮扶工作队在农村帮扶中的先锋作用，全面弄清贫困户在基础设施、生产发展、生活条件改善等方面的需求，实行缺啥补啥，细化工作推进方案。三是围绕帮扶工作实不实，进一步完善驻村干部的帮扶机制，解决好驻村工作队和帮扶责任人工作目标任务不明、逐时逐段工作计划细化落地落实等问题。[8]四是围绕资金使用准不准。对财政帮扶资金到村到户情况、扶贫项目受益贫困户情况认真开展核查，解决建档立卡和项目安排“两张皮”的问题。[9]五是围绕脱贫成效真不真。解决好脱贫人口标识退出是否按照脱贫的程序进行，是否存在“被脱贫”的问题，及时掌握扶贫对象动态并做好建档立卡扶贫对象调整工作。

22财政扶贫与微金融扶贫能弥补贫困地区基建“短板”

加大财政对农村公共服务体系的支持力度，一是要巧借财政杠杆筑巢引凤，以各种方式投入大量财政资金先期加快完成贫困地区基础设施建设，因地制宜解决贫困地区通水、通路、通电、通网络等基础问题，加大对农村危房的改造力度和人居环境的综合治理，实现贫困地区基础设施全覆盖，全面完善公共服务体系，并建立配套激励机制。这里以农田水利设施建设为例，财政可将其视为固定资产投资重点，加大对其直接投入力度，并发挥财政资金杠杆作用，调动贫困群众参与农田水利建设的积极性。这既保障困难群众能获得一份稳定可观的收入，又能有效提高财政资金使用效益。二是充分吸收借鉴国际通用的税收支出方式，发挥财政帮扶资金的引领带动作用。通过打造政策“一本通”，比如出台税前扣除、加速折旧、投资抵免等惠民政策，逐步拓宽税收优惠面。同时，鼓励和引导民间投资，强化社会资本的开发与利用，确保资金向贫困地区的基础设施建设领域、民生领域倾斜，提高贫困群众自觉参与扶贫的自觉性和积极性。三是借鉴国际小额信贷的成功实践，积极开展农村小额贷款保险业务，逐步完善财政贴息政策，对小额保险的经营者给予免税优惠，对农民保险给予直接补贴，通过多方式、多渠道筹集资金解决深度贫困问题，推进农村金融发展，助推扶贫小额贷款再上新台阶。

23产业扶贫能增强贫困地区“造血功能”

贫困地区一旦找到适合自身发展的产业，就能走出一条从“漫灌”到“滴灌”、从“输血”到“造血”的脱贫致富之路。我国大部分贫困地区都有丰富的自然资源等待开发，只要遵循“因地制宜、因势利导”的原则，并结合自身资源优势，积极地引进和开发高效的产业项目，就能助推产业扶贫。例如，水资源丰富的地区适合发展水产养殖业，旅游资源丰富的地区适合发展旅游业。同时，利用产业发展趋势，增强产业间的关联性，创造独特的产业链，为经济增长注入新的动力和活力，力争早日攻下贫困“山头”，坚决打赢脱贫攻坚战。

这里需要留意的是，在助推产业扶贫的过程中要正确处理好以下三个方面的问题，尽量避免一些非经济性的潜在负面影响：一是统筹推进生态保护与产业扶贫开发，合理开发地方资源，保护改善生态环境，维护国家生态安全，依靠地区资源脱贫致富和可持续发展。二是产业扶贫要正确克服不同能力群体间收入差距的正常扩大，谨防急功近利、患得患失。三是产业扶贫不能简单复制照搬照抄，要警惕低水平重复建设苗头，因地制宜地让优势资源与精准扶贫“结亲戚”，建立有需求、有增长潜力的产业结构模式，形成“1+1>2”的战略效果。

24加大教育精准扶贫力度，重视人力资本的投资与积累

教育扶贫，是扶贫助困的治本之策。扶贫先扶智，脱贫要脱愚。因此，教育扶贫要拔出“穷根”。一方面，要启动教育扶贫全覆盖行动，精心实施教育精准扶贫工程，注重加大对贫困人口的人力资本投资，加大统筹城乡基础教育发展力度，关注贫困地区九年义务教育。[10]此外，健全农村贫困学生资助体系，保障农村贫困学生上得起大学，并给予返乡创业的农村大学生一定的政策优惠，鼓励他们回到生源地反哺家乡建设。这不仅能将青年人的所学所思转换为发展家乡经济的行动力量，帮助当地人脱贫致富，也能切断贫困代际传递，建设美丽乡村。另一方面，教育扶贫还应包括积极开展贫困地区劳动力再就业培训、岗前培训、创业培训、就业转移培训等工作，使其通过后期的职业教育和技能培训摆脱贫困，推动人力资本积累和人口素质提高，提升扶贫对象自我发展能力。

参考文献：

[1]莫光辉，于泽堃深入推进精准扶贫的实践方向[J].中国党政干部论坛，2016（5）：66-69

[2]孙远太基于阻断贫困代际传递的社会救助政策改革[J].理论月刊，2017（1）：141-146

[3]MWakilur Rahman中国与孟加拉非政府组织小额信贷机构的影响及可持续发展研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2012

[4]张琦，史志乐我国教育扶贫政策创新及实践研究[J].贵州社会科学，2017（4）：154-160

[5]杨志刚人力资本投资与收入差距研究[D].昆明：云南大学，2011

[6]朱之文扎实推进教育脱贫着力阻断贫困代际传递[J].行政管理改革，2016（7）：4-10

[7]韩晓光资助帮扶贫困家庭学生的现实问题及其对策思考[J].继续教育研究，2008（4）：132-133

[8]贺艳声对驻村帮扶工作的几点思考[J].政策，2016（11）：30-31

[9]刘洪英对财政专项扶贫资金管理的思考[J].生产力研究，2013（6）：41-43

[10]王鹏统筹城乡背景下成都市义务教育均衡发展研究[D].成都：西南财经大学，2014endprint