创新社会治理视域下城市社区居民自管小组模式探析

汪锐

摘 要：随着社区治理的不断发展，在传统的城市社区治理中，产生了一些需要应对的新情况和新问题。城市社区居民自管小组模式的产生契合了社区治理的典型模式可持续发展和应对新情况的双重要求。其在增强居民公共参与意识、协调社区治理结构等方面取得了明显成效，但也面临一些困境。今后，应科学扩展自管小组资金来源，扩大其资源支配平台，在实践中进一步改进完善相关制度建设。

关键词：社会治理；城市社区；居民自管小组

中图分类号：C912.83文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）09-0036-05

党的十八大做出了完善基层民主制度、加强基层社会管理和服务体系建设的战略部署。自20世纪90年代城市管理体制变革以来，社区的地位和功能不断得到提升和重视。从民政部大力倡导社区建设，设立“全国社区建设试验区”以来，全国已形成多个特色鲜明的社区治理模式，如上海模式、沈阳模式、汉江模式、杭州上城模式和北京模式等。但随着时间的推移，在很多传统的城市社区治理中，产生了一些新的情况和问题。如上海模式在10多年的发展中，区街两级行政机构加强、行政人员增加，政府开支增多，行政成本大大提高。[1]一方面，一大批成立时间早、数量多、规模大、配套陈旧、物业管理缺失的城市老旧社区成为城市社区治理中的一个难点问题；另一方面，基层社区组织发展不充分导致社区治理和参与不足，这就使得传统的社区典型模式不能充分适应新情况和解决新矛盾。如何针对问题探寻解决方案、创新有效的治理方式，是迫切需要研究解决的一个现实课题。城市社区居民自管小组模式的产生契合了社区治理的典型模式发展和应对新情况的双重要求。本文尝试以社区居民自管小组为对象，通过理论阐述和案例验证对居民自管小组模式进行研究，剖析问题，总结成效，并给出完善社区居民小组自管模式的对策建议，旨在发挥社区治理功效，为我国基层社区治理理论研究提供不同视角，并在现实层面为相同类型的社区治理提供参考。

一、城市社区居民自管小组的运行状况

（一）基本概念

1.社区治理。社区治理是以居民社区为平台，由政府、政党、社区组织、社区居民等多元主体共同参与管理社区公共事务的方式、方法的总和，其创新机制的研究旨在提高社会治理水平、激发社会组织活力。城市社区是区别于农村社区的更高级的社会形态，是指人口高度集中，居民以从事非农业生产活动为主，具有综合性社会功能的社会区域共同体。[2]而城市社区的综合性特征①使其成为社区治理中的一个重点和难点问题。

2. 居民自管小组模式。居民自管小组模式是指在现有基层社会管理与公共服务机制下，在城市中的老旧小区中，以社区楼栋为单元，由社区居民参与并组成居民自管小组的社区自治组织；以自管小组为主体，参与社区的公共事务管理，通过居民有序参与的运行框架，形成有党组织、自治组织、驻地单位、居民共同参与，有服务平台，有制度保障的治理活动，以达到调动居民自我管理社区的热情、改善现有社区状况、提升社区居民生活质量的治理目标。

（二）居民自管小组性质

居民自管小组属于社区自治组织。社区自治组织是指按照国家法律和相关政策成立的居民自我管理、自我服务、自我教育、自我约束的组织。按照现已运行的社区居民自管小组模式的经验，居民自管小组是“四社联动”社区治理中的一个重要主体。具体而言，是以社区的楼栋、单元为基本单位成立社区自管小组，由一个组长和若干组员组成，组长和组员由推荐或居民代表大会投票选举产生。组长负责统筹单元内事务和协调自管小组之间的公共事务，组员负责某个专项事务，如治安、调解、卫生等事项。再由若干个自管小组共同组成居民自管议事会。居民自管议事会作为居民自治的协商议事和决策机构，以社区公共服务和自我管理为目标，发挥扩大居民参与面和自管工作力度，逐步逐级实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

（三）居民自管小组的定位

社区自治的客体是社区公共事务，社区自治的主体则是利益相关者。在城市社区治理中，街道办事处是基层政府的派出机构，与社区居委会之间是指导和被指导的关系。居委会作为应然的自治组织，在中国的现实语境中是半行政半自治组织。居委会不直接参与自管小组的运作，但对居民自管议事会起着评估、协调和引导其公共事务处理的作用。具体的组织架构和关系如图1所示。从居民自管小组的组织架构图可以看出，当下的社区治理，并不是政府管理和社区自治的简单割裂，也不是单纯的社区自治组织的绝对自我管理，而是加入一个自治主体，增强各类社会资源有效配置和利用，是各组织功能互补、良性互动、协作治理的格局，是社会管理走向善治的探索过程和社会多元治理的实践过程，也是国家与社会之间互动生长的过程。

（四）居民自管议事会工作运行机制

社区发生自管相关待议事项，由居民向本自管小组提出，在本自管小组组长摸底、排查、调查核实情况后，可以解决的问题由自管小组自行解决，解决不了的由自管小组长提交居民自管议事会，组织召开居民自管议事会议。召开议事会后，可以通过协调解决的，由自管议事会议做出决议，自管小组按照决议落实，并对落实情况进行监督；议事会无法解决的事项，由社区两委进行组织协调召开自管小组联席会议进行商议，可以提出解决方案的则形成决定，由相關自管小组执行。若需要上级部门介入的，由社区联系街道社会事务科上报有关部门进行组织协调解决。社区两委在居民自管议事会形成决议过程中起到评估的作用，在自管小组联席会议中起组织协调的作用。居民自管议事会工作运行如图2所示。

二、西安市碑林区居民自管小组的模式分析

为了将理论与实践相互验证，本文选取西安市碑林区居民自管小组的做法为典型案例进行分析。

（一）样本介绍

2015年，民政部确定40个全国社区治理和服务创新实验区，为期三年，时间从2015年7月至2018年6月。陕西省西安市碑林区作为实验区之一，实验任务是强化社区区域化党建，调动多方力量，探索政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社区治理服务模式，激发社区治理活力。endprint

碑林区位于西安城区的核心区域，城市规划较早，在相当长段时间内，一大批老旧社区的环境卫生、便民办理、治安维稳、公共设施落实等问题突出，困扰着当地城市管理和居民正常生活。2013年，東仓门社区尝试在其所在的东仓门小区成立27个居民自管小组，探索对老旧社区由社区协助居民实行自主管理，收到一定成效，随后在碑林柏树林街道辖区的176个老旧小区和“三无”院落进行推广。

（二）基本做法

东仓门社区位置在西安市区东南部，古城墙脚下，辖区面积0.123平方公里。最初从东仓门小区②将10栋居民楼（523户居民，1620人）纳入自管范围，以小区单元和楼栋为单位，由26个单元加上旁边的周家巷共同组建了27个小组，成立27个居民自管小组。以自管小组为单元履行职责，从环境卫生、居民教育、治安联防等公共事务事项着手。每个自管小组中，确定组长1名，根据实际情况确定组员若干名，在组员中选设调解员、治安员、卫生员等，组成“一长三员”组织构架。再由若干居民自管小组组成居民自管议事会，通过协商民主的机制进行社区公共事务的治理活动。

东仓门社区自管小组成立后，解决了困扰多年的社区难题，如社区的公共治安、公共卫生、公共设施建设和志愿者服务等问题。如在东仓门社区的周家巷中，有三栋居民楼在1985年楼房建设完工后就一直没通天然气，数次计划安装都因难以取得一致性意见而以失败告终。[3]自管小组成立后，即开始汇总居民意愿展开调研，通过居民自管议事会开展充分协商，讨论利弊，参与讨论人员包括空置房居民和租房住户在内，互相充分理解并消除争议最终达成协调意见，克服困难完成天然气改造，使得居民满意并受益。

（三）制度设计

制度是保障一项机制得以运行的必备要素。碑林区居民自管小组已开始建立各项制度，形成自管小组运行的依据和准则。一是社区协助自管小组订立《自管小组公约》，作为自管小组日常参与社区治理的依据和基础。二是建立《自管小组工作例会制度》，每月召开一次例会，解决自管小组日常问题。三是制定《自管小组民主议事会制度》，规定民主议事会的运行机制和规则，涉及集体利益和广大居民切身利益时，召开民主议事会。四是制定由驻地单位、社区物业共同参与的《自管联席协商会议制度》，联席会议每季度召开一次。五是制定《奖评办法》，每季度在自管小组之间开展以安全、卫生、邻里互助等为主要内容的竞赛评比活动，用以奖代补的方式奖励小组组长，鼓励他们更好地发挥主动性，激发社区居民参与的积极性。

（四）技术手段

自管小组以社区为平台，通过两方面的技术手段强化社区治理中的信息收集和发布工作。一是利用碑林区便民服务热线“88890100”，集中建成了“碑林区社区服务信息库”，采集辖区内各类服务信息，内容涵盖了公共服务项目和各类社会信息。[4]二是利用碑林区“智慧社区平台”信息系统，通过软件和信息将社区分布的房屋信息、住户信息统一汇总，涵盖了城市基本公共服务、民生保障、社区服务、综合治理、灾害应急等多个环节。社区自管小组利用这两项技术手段，增强居民自管小组的信息收集能力，加强居民和社区治理主体之间的沟通，反馈治理效果，增强社区治理的效率。

三、新形势下居民自管小组运行的成效与不足

（一）居民自管小组模式的成效

居民自管小组的成立，为社区治理增加了一个新的治理层级和治理主体，解决了社区最大的一个治理悖论：社区是由居民和家庭为单位组成，有充足人力资源却往往因无社区治理参与渠道和动力，甚至导致社区治理的“破窗效应”发生。就西安市碑林区居民自管小组的现实运行模式看，其成效主要有：

1.充分调动社区居民的积极性，增加居民参与意识。社区日渐成为社区居民公共生活的基本空间，近年来也成为构成城市社会结构体系最基本的细胞。居民在社区的生活状态直接影响其生活的满意度、认可度。社区治理依赖于政府和社会的投入，更依赖于社区居民的参与。如果没有居民的广泛参与，社区治理就“有可能因缺乏群众基础而异化为地方精英掌控下的政府行为”。[5]社区居民的公共参与多为被动型参与，呈现出参与意识薄弱、参与热情低、参与人年龄偏大等特点，相当一部分居民对于社区活动大都采取观望、犹豫的态度。居民自管小组是紧密贴近居民的自治组织，所涉及的利益和居民息息相关，都直接关乎居民的生活，以组织代表并整合居民意愿、表达居民诉求、反馈居民意见，增加了居民社区参与的效能感，也强化了社区治理的获得感，是社会治理在基层的创新和尝试。

2.以自管小组为载体降低社区治理成本，整合社区资源，优化配置。社区治理成本是社区治理中所花费的各种费用和消耗的总和，而治理成本的高低直接影响到治理决策的选择偏好和治理效果。按照治理过程，包括信息收集成本、决策成本和投入成本等。[6]以自管小组为形式的社区治理实际上也是一种管理成本较低的机制创新。自管小组在社区服务事项中，具有更强的敏锐性和觉察力，直接沟通居民降低了信息收集的成本，同时在议事过程中贴合社区的公共事务，也降低了决策的风险和成本。在实际操作过程中，通过广泛调研居民需求和将一些公共服务事项与社区相结合，适时在社区设立即时服务点，让群众办理低保申请、公租房申请、流动人口暂住证等事项不出院落就可基本得到解决，这也降低了政府在社区治理中的人力、物力、时间等成本，提高了公共服务效率。在处理社区公共事务中的难题时，工作例会、每季度末的联席协商会议，通过民主议事的方式决定社区公共服务与管理相关事宜，并通过社区号召、发动驻地单位、物业公司、社会团体等协力合作提供支持，有效整合了区域资源，加强社区的社会资源和市场资源共享，提升了社区治理的有效性。

3.以居民自管议事会为平台开展基层协商民主。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出要积极探索村（居）民议事会、村（居）民理事会、恳谈会等协商形式。[7]居民自管议事会就是一种基层协商民主有益的探索。当居民遇到相关事项，由居民作为个体进行自我利益表达，反映个体或群体的利益需求。合理的利益表达被组织接收后，由自管小组长调查并提交居民自管议事会进行商议。这是一个由个体参与转变为组织参与的过程，增加了公共参与的组织化和有效性。同时在商议的过程中，重视居民和相关方的利益表达，并吸收暂住人口、外来务工人员、不同行业居民参加协商，有序进行利益表达，化解矛盾、增加了解、互添信任，争取到社区利益和居民利益的最大公约数，获得居民的参与效能，同时也为协商民主在基层的发展创造了良好的氛围和切实的群众基础。endprint

4.协调社区治理结构，推进社区的网格化管理。在传统的社区管理中，街道办事处和居委会职能发挥不充分。街道体制的内在矛盾及居委会的行政化倾向，既造成社区治理结构的内在紧张，又影响了街道和居委会的功能发挥。[8]首先，街道办事处作为基层政府的派出机构，具有科层制的特点，很难了解社区成员大量、细致、多元的社会需求，同时也存在着一定的越位和缺位行为。其次，居委会在社区自治组织中处于主体地位，宪法和《居委会组织法》也对于居民委员会的性质和法律地位有着明确的规定。但在现实情况中，居民委员会在地位和功能上超越了一般的自治组织，成为代表社会并沟通政府和社会的中介。③居民委员会集行政管理、社会服务、经营管理和自治等多项职能为一身，成为职能繁多、功能混杂的全能性组织，被称为“政府的腿和嘴”。自管小组的成立内嵌入了社区的网格化管理中。对于街道办事处而言，成立居民自主管理小组本身就是一个成功的社区组织形式。它分解了一部分街道办的社会职能，有利于街道办事处更聚焦主业，做好指导工作。对于居委会而言，居民自管小组是一个更强调自治职能的组织，行政色彩弱、自治职能强、对消息反应更敏锐、便捷。如对于社区的治安管理，自管小组利用自身以单元、楼栋为单元的结构优势，提倡做到邻里守望，进出房门互相问候，遇到特殊情况互相提醒、及时报告，团结了居民并且得到热情回应，大大优化了社区的治安环境，既分解了街道办事处的社区安全任务，又弥补了居委会治安方面自治功能和人力的不足。

（二）居民自管小组发展中面临的困境

1.资金来源渠道单一、金额有限。居民自管小组的经费来源一直是其发展的一个瓶颈问题。一般而言，社会组织通常的资金渠道来源包括民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助。[9]在现阶段，居民自管小组组织活动的经费大部分来自于区、街道办事处统筹经费和居委会的专项经费拨付。一方面，经费来源的主要渠道会影响自管小组的自治性质；另一方面，随着组织的壮大和完善，其活动开展得频繁，需要补贴的经费就越多，造成的经费缺口就越大。资金的缺乏也体现在对人员的选用过程中，唯一的物质奖励来自于自管小组竞赛评比活动中的以奖代补激励，除此之外小组组长和组员的工作几乎没有任何物质报酬。这种参与工作的动力单纯的来自于责任心和热心肠，也阻碍了更广范围人员的选拔和择用。

2.居民参与度有待进一步提高。居民自管小组作为一个新鲜事物，很多居民对于其作用发挥充满期待，但是在调研中发现也有相当一部分人持观望态度，认为它的成立仅为一种形式，不会长期坚持下去，所以对参与自管小组活动兴趣不大。尤其是中青年、在职人员在参与中表现得更为不积极，问其原因，归咎于工作繁忙无暇顾及和参与。一些退休人员参与积极性强、热情高，但是由于年龄、精力、身体条件的限制，工作开展受到阻碍。如他们对现代化办公工具操作不熟练、无法使用电脑软件、即时通讯软件、统计分析工具等使得工作效果事倍功半，一些需要及时解决的问题因无法及时联系居民而导致事情被延误。一些在社区内的“有影响人士”如人大代表、政协委员、“两新”组织负责人、行业优秀代表等也未及时被吸纳入自管小组体系，无法发挥其身份和界别优势参与社区治理。

3.可支配资源受限。自管小组所在的社区多为一些老旧社区，大多基础设施较差、居民家庭收入普遍较低，承担力有限。在小区院落绿化、道路维护、墙体维修、水电气暖设备改造维护时困难较大。以自管小组建立的平台，号召力有限，可支配资源有限，很难把工作落实办好。即使一次两次可以协调解决，但联席会议以季度为限召开，时间间隔长，不能解决很多时效性强的问题，也很难形成相关问题解决的常态化机制。

4.职能和任务有待进一步明确。自管小组将社区服务有效延伸到小区、楼栋、住户，但工作开展、任务分配、资金支持中仍然有不配套的地方。一方面，居委会难以充分发挥的一部分职能无法转移到自治小组中。居民自管小组可以承接一部分社区职能，但又缺乏合法性授权，同时相关经费也很难做到费随事转，使得两者难以协调开展工作，影响了社区的工作效能。另一方面，自管小组目前的职责一般局限于公共事务，如治安、绿化、卫生等方面，而在社區的选举、民主监督等方面作用有限。

5.配套制度有待扩展和健全。自管小组制定了部分相关制度，但并不健全。首先，因自身制定的制度影响层级有限，在工作中发挥效力有限，在多层面协调协商事项上阻力较大。其次，自管公约、自管议事会、例会等各项规章制度有待补充修订完善，以加强居民对于其的认同和认可，加强为自管小组和组员赋予职责。再次，缺少对于议事会、小组及成员的有效监督制约规定，相关制度缺乏配套影响整体制度的功效发挥。

四、完善居民自管小组发展模式的建议

（一）科学扩大自管小组资金来源

任何社会组织活动的有效开展，都需要资金的支持。自管小组作为在社区指导下成立的自治组织，只有其配套资金的合理科学运作，才能更长久运行。

1.政府通过购买社会服务项目进行资金支持。居民自管小组作为自治组织，发挥了治安、联防等公共效能。政府在职能转变过程中，在加强指导和引导的同时，可以购买社会服务项目。随着购买社会服务项目事项，将对应的资金拨入居民自管小组账户。从政策和资金上支持其进一步扩大服务的内容和种类，提高服务质量。

2.居委会对于自管小组的资金拨付做好专项年度预算。建议在社区“两委”做年度工作预算时，单列出居民自管小组的年度资金拨付专项项目和数目，并争取街道办和上级相关部门的统筹支持，以社区服务项目为依托为居民自管小组争取更多资金支持。

3.完善居民自管小组的资金账务体系。居民自管小组要完善自身账务体系，按小组区域设立小组财务室，记录资金、账目的收入、支出、其他项目预算决算费用，接受来自组织和群众的监督，做到准确记账、取之于民、用之于民，把握自管小组的宗旨，为社区居民诚挚服务。此外，除了认真做好志愿服务工作外，自管小组可以根据实际社区需求扩展部分服务付费项目如非公益性居家养老服务，作为提高服务质量、扩大资金收入的有效手段。同时，根据社区情况，可以向社区居民收取部分社区自管经费作为开展公益性活动的经费来源。endprint

（二）积极鼓励居民参与自管小组活动

1.鼓励党员八小时外的参与。要发挥党员在所居住社区的八小时外的模范带头作用，积极参与社区治理，做社区生活的经历者和社区组织的参与者，做生活中的表率，树立服务意识，坚持从群众的小事、急事、难事做起，维护广大居民的利益，遇到困难勇于面对，遇到问题不推诿、敢担当，贡献个人力量。

2.广泛吸纳社区的精英人士。积极吸纳社区内的人大代表、政协委员、“两新”组织负责人、各行业的代表者，充分传达社情民意，以居民自管议事会为平台拓展社区的基层协商。发挥参与自管小组的组长、组员，以及每个居民的职业优势、工作特长，建立信息共建共享平台，以网络、微信等即时通讯手段加强联系、强化沟通、互帮互助，动员积极参与、主动参与，真正做到大家事务大家办、办好事务为大家。

3.制定适当的参与激励机制。由政府购买部分公益性岗位派驻到自管小组，帮助完善自管小组机构和人员设置。同时争取政策支持，为自管小组组长和组员支付一定报酬肯定其工作。对于积极参与小组工作的组织成员、热衷于活动组织的居民给予相关书面说明，作为其工作之外优秀表现证明，可为其所在单位提供评优、升职的参考依据。

（三）扩大自管小组的资源支配平台

1.在相关区委、政府和街道办事处的协调下，根据社区事务发展情况，缩短联席会议周期，扩大联席会议的参与范围，举行由区职能部门、驻地单位、社区民警、社区群团和其他社会组织参与的联席会议，建立联席会议长效机制。

2.同辖区相关绿化、安全等职能部门建立对口联系处室，积极协调所辖社区的公共服务职能，做到有联系、有接应、有解决、有反馈，合理配置资源，积极开展社区治理活动。

（四）明确街道办事处—居委会—自管小组的权责划分

社区治理中党委和政府起主导作用并不等同于“行政化”，社区治理的关键是构建居民代表组织的有效参与机制，实现与社区组织、社会组织和政府组织的共治。[10]

1.街道办事处是区人民政府的派出机关，与社区自治组织居民委员会之间是指导和被指导的关系，应发挥“指导、调研、协调、服务”的职能，纠正角色定位，减少干涉具体工作，减少行政任务的下派，不要将自身的众多工作委派给居民委员会用来实现本部门的工作目标。同时应加强街道办事处的综合协调权，使得在社区治理过程中相关部门可以进行联合整治，并且在联合治理的过程中明确责任主体，减少互相扯皮和踢皮球现象的发生。在社区自管小组的完善、壮大过程中，发挥组织引导作用，积极提供政策解读、法律援助、制度制定、人员择用的支持。

2.居民委员会的职能首先应由行政性向社会性转变，应该将居民委员会的协助功能加以限定，使得居民委员会的精力主要面向社区，专注于社区自身事务的管理和建设。其次，应该严格居民委员会的选举，坚持民选和直选居委会，所选成员应为社区内居住居民。再次，居委会作为政府和社区之间的中介，应该处理好与政府、街道办事处、社区自管小组之间的关系，协调好各方利益关系，实现共赢。

3.自管小组进一步完善权责范围，明确自治性质，完善“区—街道—社区—院落（小区）—楼栋—单元—小组”治理脉络，把政府和居民的利益密切联系到城市的小单元上，实现民情联系无遗漏、社区管理无盲点、社区服务无缝隙的治理导向。

（五）改进完善自管小组相关制度建设

1.完善自管小组制度建设。进一步完善自管小组公约、自管议事会、例会等各项规章制度，为社区居民树立准则，为自管小组和组员赋予职责，为自管小组履行职责和发挥作用打下坚实基础。其次，提高联席会议制度的制定层级，由区和街道发文落实，提高制度的效力和影响范围，加大协调力度。再次，加大在社区的宣传和服务力度，使群众充分了解自管内容和方式，同时确立议事会、自管小组和组员的监督制度，对社区居民负责，接受居民的监督。

2.做好配套制度保障和落实。深入落实《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》和《全国社区治理和服务创新实验区管理办法（试行）》等制度，完善《街道办事处公共服务大厅入驻项目》《社区居委会便民服务事项》等清单。科学实施相关社区社会工作人才发展规划，为社区工作人才做好后备输入，为做好做强社区治理奠定坚实的制度基础。

结语

综上所述，居民自管小组模式作为创新社会治理中的新事物，在居民利益表达和社区公共事务管理方面发挥着重要作用，并且为丰富我国城市社区治理实践提供了重要的样本，具有一定的理论和实践研究价值，因此，学界日后的研究中应持续关注、跟进研究、總结成效，在实践中使其模式得到进一步的发展和完善。

注释：

① 城市社区呈现出如下特征：社区的规模大；人口高度集中并且大规模聚集；社区结构开放、社会活动集中；社会组织复杂；社会流动性大；人口异质性强，生活方式和社区文化多元化；人际关系以业缘联系为主；家庭规模和职能缩小同时社区功能更加综合。

② 东仓门小区属于东仓门社区的安置小区，建成于上世纪90年代，成立时间早，配套设施差，物业管理不健全。

③ 本文认为，居民委员会在宪法和《居委会组织法》里定义为自治组织，但实为半行政化的自治组织。居民自管小组是自治组织，具有更多自治性质和功能，但在中国现实语境中离不开社区“两委”的培育和政策扶持。

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[4]西安市碑林区：便民服务热线解民忧.[EB/OL].http：//fanfu.people.com.cn/GB/14267206.html.

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【责任编辑：张晓妍】endprint