制度文明：党的十八大以来 权力制约的新进展

张立进

摘 要：如何有效实施权力制约是衡量政治文明进步的重要尺度，一定意义上，社会主义国家更需要权力制约。由于历史-社会-文化及国情的不同，中国的权力制约具有自身的特点。从制度文明的维度来看，党的十八大以来，我国在权力制约的理念文明、规则文明 、机构文明等方面均取得了许多新进展。权力制约制度文明的进展，反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化，有力地推进了国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：制度文明；权力制约；理念文明；规则文明；机构文明

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）09-0004-06

权力通常被“视为人类奋斗的基本目标，扎根于一切人际关系和社会结构中”。[1]政治意义上的权力即公共权力（国家权力）作为一种客观存在亦与政治社会相始终，因而“权力是非有不可的，不是政府的权力，就是无政府冒险家的权力”。[2]74古往今来，权力的配置及其运行从来都是决定和影响治国理政方式和效果的核心要素。随着人类的进步，公共权力会以更多更巧妙的方式愈来愈深度地介入社会政治生活。为了防止权力专横和滥用影响国家长治久安，近代以来的政治学家和政治家始终致力于思考以何种制度制约以及如何制约权力的问题，“孟德斯鸠的立法、行政、司法三权分立的主张，英国人对于制衡原则的传统信任，边沁的政治学说以及19世纪自由主义的全套理论，其目的都在于防止专横地行使权力。”[2]201美国被公认为是践行孟德斯鸠权力制约思想的典范，但中国民主革命的先行者孙中山研究后，“觉得他那不完备地方很多，而且流弊亦不少。”[3]于是，结合中国的特点将三权宪法发展为五权宪法。可以说，权力制约的思想和实践是人类政治文明进步的重要标尺，现代国家治理实际上即肇端于对公共权力清醒而自觉的制度制约，也就是从对专制主义绝对权力实施有目的有意识的制度分解和制度制约开始的，即制度文明的进步。事实证明，基于社会主义党政一元化体制结构的特点，如果不从制度入手加强对权力运行的制约，而单纯依靠意识形态自觉和道德自律以保证规范行使权力，既不现实，也无可能。尽管在战争与革命的特殊情势下，生存环境和政治高压的叠加效应可能会使权力持有者不得不谨慎用权，但从和平与发展的长期执政态势和政治发展的时代特征来看，“国家逐渐显得不再是凌驾于全社会和公共行为之上的至高无上的权力当局。”[4]要实现善治良政必须从根本上倚重于制度文明。在此意义上，社会主义相较于资本主义，“它需要有比过去有过的任何纯粹政治民主更彻底、更能周密防止官吏专横并为宣传自由更有审慎规定的民主以为补充。”[2]207十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力加强包括理念文明、规则文明和机构文明在內的制度文明建设，强化对公共权力的制约和监督，为推进国家治理体系和治理能力现代化创造了条件。中共十八届六中全会以全面从严治党为主题，通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，意味着权力制约的制度文明步入了新的发展阶段。

一、加强理念文明建设，增强权力制约的自觉意识

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]这是人类进入近代以来对过往政治生活的自觉反思，同时也确立了现代社会以制度设计消解权力滥用风险的文明意识。可以认为，基于传统社会受制于特定政治-经济-文化条件所造成的历史及阶级局限性，人们还不可能进行如此清醒而深入的政治思考，也就难以寻找到制约权力的恰适性路径，就像中国古代思想家臆想的“天谴说”，“至多能对君主形成某种心理威慑，却不能改变或阻止君主独断专行的事实。”[6]所以，要不要制约权力以及如何制约权力在很大程度上已经成为传统与现代社会区别的核心意蕴之一。

孟德斯鸠的名言也昭示，权力的滥用与腐化完全不是自身的问题，而是由权力主体造成的。权力之所以成为稀缺性公共产品，在于其背后的资源，它能够为权力持有者带来荣誉、地位和利益，因而无论在何种政治生活中，权力都会成为人们竞逐的基本目标，“只有认识到爱好权力是社会事务中重要活动的起因，才能正确地解释历史——无论是古代的还是近代的历史。”[2]4由是观之，提升政治素质、树立权力主体的自我制约意识既是推进权力制约的内在要求，也是政治文明建设的题中应有之义。众所周知，社会主义的权力合法性在很大程度上来源于其意识形态，而一切权力属于人民、人民当家作主是社会主义意识形态的鲜明表征，这就意味着社会主义的权力制约应比资本主义更为真实、严格、有效，最大限度降低权力寻租及异化的可能性。在加强权力制约的制度文明建设中，理念文明是制度文明的第一要素，它是蕴藏于先进制度之中的思想观念、理论原则、价值体系等，规定和制约着制度文明的性质和整体面貌。理念文明的进步能够提高权力主体的政治觉悟，塑造文明的政治素养，有助于理性认知公共权力的属性。理念文明建设的核心就是要向权力主体及权力行使者灌输进步的用权意识，抑制权力扩张的本能和桀骜不驯的特性，审慎行使权力。其实，当代中国从邓小平时代开始即科学界定了权力的本质，江泽民明确提出领导干部要树立正确的权力观，[7]胡锦涛从权力的特质、权力的界限、权力的目的、权力的方式等方面阐述了正确权力观的具体内涵，强调“各级领导干部都要牢记，我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益”。[8]十八大以来，中国共产党系统加强对广大领导干部的权力意识教育，为树立并夯实正确的权力观作出了卓有成效的努力。

（一）开展思想道德教育，增强权力主体的宗旨意识

权力行使者并不等于权力所有者，前者的产生是后者授权的结果，后者永远是前者的主人，可以随时撤销授予前者的权力。习近平把权力观精辟地概括为两句话：权为民所赋，权为民所用。前句指明了权力的来源，后句强调了权力运用的目的和方向，这就为权力的行使赋予了独特的价值内涵。因此，要让权力主体充分认识到自己只是暂时行使权力，人民才是真正的权力所有者，强化人民主权意识；还要让权力主体明白：一切权力行使的最终指向都是为了人民或者说是为了实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益。在此意义上，“要抓好思想理论建设、抓好党性教育和党性修养、抓好道德建设，教育引导广大党员、干部认真学习和实践马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系，牢固树立正确的世界观、权力观、事业观，模范践行社会主义荣辱观，以理论上的坚定保证行动上的坚定，以思想上的清醒保证用权上的清醒，不断增强宗旨意识，始终保持共产党人的高尚品格和廉洁操守。”[9]391中共中央先后开展群众路线教育活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、推进“两学一做”学习教育常态化制度化等，均可视为是对共产党员、领导干部进行广泛深入思想道德教育、使其树立正确权力观的重要举措。endprint

（二）加强学法守法学习，强化权力主体的法治意识

宪法和法律代表了最广大人民的意志和根本利益，构成了权力行使最基本的边界和底线。能否做到严以用权不逾矩、权之所施为人民，在很大程度上取决于广大领导干部的法治意识和法律素养，而法治意识和法律素养又集中体现为领导干部的法治思维以及依法实施治理的能力。可以说，领导干部的法治思维和法治能力直接关系到全社会良好法治氛围的形成、巩固和发展，因而“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治的轨道上推进各项工作”。[9]142基于这样的认识，习近平总书记强调要树立法治意识，“只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”[10]121并谆谆告诫，“决不能让那些法治意识不强、无法无天的人一步步升上来，这种人官当得越大，对党和国家危害就越大。”[10]122一方面要加强教育、培养自觉，“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”，[11]26而且要明确“学法懂法是守法用法的前提。”[10]122首先要学習宪法，还要学习同自己岗位职责密切相关的法律法规，系统学习中国特色社会主义法治理论，促使领导干部不断增强法治意识，养成法治习惯，另一方面，设置领导干部法治素养的“门槛”，把不合格的剔除出去。总之，“尊崇法治、敬畏法律，是领导干部必须具备的基本素质。”[10]122

（三）深化用权的规范性认知，树立权力主体的制度意识

无规矩难以成方圆，权力的行使诚然要被置放于法治的关照之下，但法律不可能穷尽对权力运行所有方面和环节的规范。随着现代社会发展，制度已成为除法律之外能够对权力实施制约的重要而普遍性力量。中共十八大以来习近平总书记提出并多次强调“把权力关进制度的笼子里”，[9]391-392契合全党全民的政治意愿，是长期执政条件下自我净化自我完善自我革新自我提高能力的最强音，成为新时期最具震慑性和流行性的政治宣示。从某种意义上，制度意识是对法治意识的深化和具体化，树立制度意识也是强化法治意识的必然要求。由此视之，在制度约权已经成为制度文明演进重要内容的时代条件下，进一步提升规范用权的认知，树立权力主体的制度意识，既是现代权力运作的规范性要求，也是权力主体意识文明的重要体现，“是否具有强烈的制度意识，一直是广大党员尤其是党的各级领导干部能否保持本色、为民执政、廉洁执政的关键因素。”[12]也是新时期衡量领导干部思想政治素质的重要维度。

加强理念文明建设，确立和强化权力主体的宗旨意识、法治意识和制度意识集中表现为树立正确的权力观，“各级领导干部要牢固树立正确的权力观，保持高尚精神追求，敬畏人民、敬畏组织、敬畏法纪，做到公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权，永葆共产党人拒腐蚀、永不沾的政治本色。”[13]24正确权力观的养成与习得，必将为权力主体的自我制约筑起第一道强固的防波提。除了各级领导干部要树立正确的权力观之外，还应当在全社会形成对权力实施制约的政治共识，“发挥舆论监督包括互联网监督作用”，[14]79让大众对政治权力保持足够的警惕与防范，增强公民的民主意识、法治意识、权利意识等，培育和弘扬社会约权的风尚，使浓郁的外部舆论环境成为抑制权力扩张冲动的强大力量，形成对违规用权、权力滥用如同“过街老鼠，人人喊打”之势。

二、推进规则文明建设，完善权力制约的制度机制

理念文明说到底是一种内在的制约，要想使理念文明真正发挥作用，还需将理念文明转化为规则文明。规则文明作为由特定社会集团制定、认可并且强制推行的具有一定逻辑结构的典型性社会关系的规范准则，“构成制度文明系统的内外质体和发生作用的依据，表达制度文明系统的实质和支持制度文明系统的运行。”[15]96可以从外部对权力主体形成有力的规制，即“健全制约监督机制，促使领导干部正确行使权力”。[16]53

（一）科学设定权力的边界与责任

正如16世纪德意志宗教改革领袖马丁·路德所言，“当政府被赋予太多行动自由时，后果不堪设想；但若把它限制得太紧，也是有害的。”[17]因此，必须恰当设立政府的权限，既要赋予其完成自身职责的必要权力，又要保证权力不被滥用。而恰当设立政府的权限就要科学设定权力运行的边界，使权力与义务、权力与责任相生相伴，并使权力的大小与权力主体所履行的义务及其所承担的责任始终成正相关关系。

科学设定权力的边界与责任，意味着凡是权力不能没有边界，而且边界也不能过于宽泛、粗疏，否则“牛栏关不住猫”，“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”[14]71必须根据权力的性质、功能、效用、强度等因素综合考量，合理界定权力运行的范围、精确设计权力运行的配套制度体系，凸显权力之笼的刚性特征，确保权力运作始终规范、可控。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“规范各级领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”[18]35即是要从根源上消解权力滥用的基础，吹响新时期科学约权的号角，而且更重要的是指明了探索的具体成果，即“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。[18]36

所谓权力清单制度就是将政府权力以“白纸黑字”的方式呈现出来，给赋予政府权力的人民以明确的交代，政府及其职能部门拥有哪些权力、拥有权力的依据以及如何行使权力等，其实质之一就是要清权厘权、科学确权，[19]这不仅意味着党和政府对权力制约的认识走向了高度自觉，而且也预示新的权力制约即将走向实践。为了进一步彰显权力清单制度的时代意义及其对权力制约的重要价值，防范权力滥用，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“推行权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”[11]16权力清单制度作为我国行政制度改革的创新之举，既是建设法治政府的需要，也是权力运行文明化的必然要求。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，标志着权力清单制度正式进入到了组织实施阶段，科学确权、权责统一步入政治现实。endprint

（二）严格权力制约的程序和制度设计

科学界定权力的边界与责任只是实施权力制约的第一步，严格的程序和制度设计才是实施权力制约的核心环节。国体、政体、国情的不同，决定了中国不可能采用西方三权分立的制约模式，“它使国家的权力难以完全集中，相当一部分力量在互相牵制中被抵消，常常造成议而不决、决而不行，缺乏效率和稳定的政策”，[20]但这并不意味着中国就不需要权力制约，因为社会主义建立后，一些国家机关人员“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”。[21]在议行合一的权力结构体制下，各级人民政府集执行权与行政权于一身，扮演着极为重要的角色，因而我们提出的权力制约主要是针对行政权力的“行政三分制”，即政府管理系统内部决策权、执行权和监督权之间的相互制约。

中共十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[22]的理论模式，十八大进一步明确“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，[23]中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。[18]35行政权力三分制实践已经自上而下全面铺开，为中国特色社会主义权力制约制度的形成和完善作出了积极贡献。

权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败，这是人类政治生活的普遍规律。而且腐败问题还又会反过来侵蚀权力的合法性以及权力运行的公平性，从而导致严重的政治后果。从某种意义上，“中国严重的腐败就在于制约权力的机制不健全。”[24]而之所以十八大以来中国的反腐能够取得举世瞩目的成效，“老虎苍蝇纷纷落地”，除了党中央“壮士断腕”的决心之外，更与党和政府加强程序设计、扎牢对权力制约的制度之笼关系密切，如习近平指出的，“要强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。”[9]395

（三）强化权力监督机制建设

尽管人们对权力制约和权力监督经常不加区分地使用，但从严格的学术界分来看，权力制约和权力监督二者在存在并发挥作用的前提条件、作用的方向、作用的方式、作用的效果、哲学基础等方面均存在不同，[25]权力制约无法替代权力监督。尤其对中国而言，我们的权力制约并非孟德斯鸠式的立法、行政、司法之间的权力分立与制衡，而是侧重于对行政权力的分解。按照行政三分制，监督权本身就是最重要的权力之一，而且从中国的政治体制和权力运行的实际来看，权力监督要远远超过权力制约所带来的威力和效果。可见，中国的权力监督在政治运作中具有特殊的地位和功能。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，即把权力制约和权力监督置于同等地位予以看待，“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益。”[26]在随后的全国组织工作会议讲话中，更是深刻指出，“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”[16]342

基于认识的深入和实践中“一把手”问题的反复出现，十八大以来强化权力监督机制的中心工作即是重点强化对重要岗位重要职责群体的监督机制建设。重要岗位重要职责的群体在决策权、执行权、监督权等方面位高权重，资源众多，且在对其监督上困难重重。一旦这部分群体用权失当、发生腐败，就会对局部或全局造成系统性损害，严重危及社会公平正义，影响党心民心，因而“把这部分人抓好了，能够在全党作出表率，很多事情就好办了”。[27]88基于这样的考虑，中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》在起草时即“着重把高级干部突出出来”，[27]88既反映了党心民意从严治党的要求，也是党的监督机制进一步健全的体现。可以说，对各级领导干部特别是“一把手”的监督机制的确立和完善应该是中国强化监督机制建设的“重头戏”。在十八届中央纪律监察委员会第二次全体会议上，习近平明确指出，“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”[9]388指出了加强对领导干部监督的两条路径，即把内部监督与外部监督有机结合起来。

第一，认真执行民主集中制，推动内部监督。相对于外部监督而言，内部监督无疑更重要。从政治运作来看，对领导干部的内部监督其实就是党内监督，在此意义上，“党内监督必须突出党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”[27]37而要想实施正常的党内监督，必须严肃党内生活，认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主和正确集中不够、开展批评和严肃纪律不够等问题，如此才能摆正党内组织和组织、组织和个人、同志和同志、集体领导和个人分工负责等关系，避免党内产生人身依附的土壤；清除党内政治灰尘和政治微生物，洗涤党员和干部的思想和灵魂；促使领导干部正确对待监督、主动接受监督、习惯在监督下开展工作。唯如此，才能加强领导班子内部的监督、普通党员对领导干部的监督以及领导干部的自我监督。其中领导班子内部的监督最为重要，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上明确指出，“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。” [9]395中共十八大以来，围绕贯彻执行民主集中制，党中央下大力气梳理、修订、补充、新建了诸多的党内制度，使党内政治生活有规可依、有章可循，不断推动党内監督走向制度化、规范化、程序化。

第二，健全施政行为公开制度，促进外部监督。如果说内部监督倾向于自律的话，外部监督则具有他律的性质。当然，他律也有利于推动自律的实现。一般而言，外部监督需要政治与行政过程的透明，以使公众与政府之间能够最大限度地实现信息对称，因而制约权力、实现外部监督的关键即在于健全施政行为公开制度。无公开即无所谓监督，公开化已经成为现代社会对权力运行的基本要求，中共十八届三中全会要求“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。[18]36从某种意义上，当下权力清单制度的推行就是政务公开的一种好形式，习近平视其为权力监督的良好载体，强调“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行的流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”[14]81要加强行政监察、审计监督、巡视监督，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，让人民通过多种途径和形式监督权力。endprint

为了深化对权力的监督，并将其长效化、规范化，推进标本兼治，2015年中共中央颁布实施修订的《中国共产党巡视工作条例》，要求认真执行党内监督条例，落实述职、谈话、诫勉、函询等制度，巡视领导体制、工作机制和制度不断健全，巡视监督网络初步形成，尤其是深化政治巡视，推进全覆盖，“回头看”放大和延续了震慑效应，使巡视工作成为权力监督的利器。与此同时，深化了国家监察体制改革，确定时间表、路线图，试点工作有序展开。

三、促进机构文明建设，完善权力制约的机构设置

机构文明是制度文明系统的重要要素，“它作为人们间接的社会关系的复杂结构形式的特殊部门，构成社会制度系统中的决策部门、职能部门、咨询部门和监督部门，推动社会制度的运行和发展。”[15]101同样，权力制约制度文明的发展也有赖于相应机构的进步与推动。政治生活中，“权力往往以人们认同的机构和职位表现出来，甚至凝结成为支配人们行为的有形和无形的符号。”[28]2所以对权力的制约通常要通过对权力机构的制约体现出来。随着时代发展和社会生活的日益复杂化，原有权力机构之间的制约关系可能会出现不适应新形势需要的状况，这就必然要深化改革，对机构组成、运行机制等进行适度调整、完善，甚至探索成立新的机构，以形成新的科学规范的权力制约结构。和西方的权力制约不同，中国更多是寓权力制约于权力监督之中。从一定意义上，权力监督是更好更有力的制约。党的十八大以来，以习近平为核心的中共中央高度重视机构文明建设，不断改革和调整权力制约监督机构，对于扎紧“制度之笼”、规范权力行使起到了重要推动作用。

（一）理顺党委和纪委之间的权责关系

“很长一段时间以来，由于对党委和纪委各自的工作职能和权限规定不明确，他们的关系一直处于模糊与微妙的状态中。”[29]党委和纪委的党内监督职责存在交叉，按照《中国共产党党内监督条例（试行）》规定，党的各级委员会对党委委员、常委负有监督职责，而党的各级纪委也对党员领导干部的履职和行使权力情况负有监督职责，而且后者的规定更为模糊不清。需要指出的是，尽管党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，但由于其接受同级党委和上级纪委的双重领导，实际上造成了纪委对同级党委、主要领导干部监督不力的情况。根据《中国共产党党内监督条例》，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，这就界定了党委和纪委在党内监督职责方面的不同，而且明确指出 “加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”[27]56是各级纪委承担的具体任务之一，这实际上是对现行纪律检查工作双重领导体制的改革完善。

“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”[18]36从某种意义上增强了党委的责任，使纪委的权力执行更为专业、具体，扩大了纪委的权力，“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”[18]36如此改变了以往纪委无法有效监督同级党委的制度缺陷。由于“增强权力制约和监督效果，必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”，[14]80因而在工作关系上突出垂直领导，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”[18]36在人事安排上，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”[18]37纪委监督执纪问责职能进一步增强，对于防范各地出现系统性、塌方式腐败无疑具有现实价值。可见，不仅监督的责任主体清晰明确，而且强化了监督主体的权力，改变了以往监督职能交叉重叠、监督主体各自为政的混乱局面，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的乱象将从根本上得以遏制。

（二）实现派驻纪检机构和巡视机构功能互补

中共十八届三中全会提出，“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机构派驻纪检机构，实现统一名称、统一管理。”[18]37对机构名称、责任权限、工作关系、管理保障、组织领导等作出了明确规定，加强对派驻机构的统一管理，意味着监督职能不因单位不同而降低执纪要求，而且厘清了权力授受关系，“派驻机构对派出机关负责，履行监督职责”。[18]37如此一方面可以增强派驻机构人员履职的责任感和使命感，另一方面可以警惕出现“灯下黑”现象，使监督机构和监督者本身不能脱离监督。不仅如此，中央纪委定期约谈纪检组长，让派驻机构干部参加中央纪委相关工作，使中央纪委与派驻机构的联系比以前更加紧密。通过这样的机制安排，从中央到省市，层层传导压力，力图实现监督不留空白和死角。具体执行中，在原来单独派驻的基础上，增加了归口派驻的新形式，避免派驻机构成为“不抓老鼠的猫”，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势，使派驻机构成为我党加强自我监督的重要载体。2014年12月，中央政治局常委会还审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，其中规定的派驻机构六条主要工作职责是对监督执纪问责的具体化，纪检组长担任驻在部门党组成员，但不分管其他业务工作，必须一心一意抓纪检，检查党的路线方针政策和决议执行情况，推进驻在部门的党风廉政建设和反腐败工作，维护党章和其他党内法规，诸多举措的出台既是对纪检体制改革实践的深化，也是依规治党所结出的制度成果，對派驻工作具有重要的指导意义，彰显了中共中央从严治党的决心与意志。

从某种意义上说，派驻机构属于静态、跟踪式监督，客观上需要和派驻的单位打成一片，只有融入进去，方可实施有效的监督，但一旦融入又易于与派驻单位发生利益勾连，甚至形成利益共同体，而巡视则属于动态、非融入式监督，在很大程度上可以避免派驻机构由于常驻而产生的政治风险，所以要“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”[18]37为适应新形势，巡视机构的组成、巡视方式、巡视对象等不断创新，做到巡视组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象关系不固定，常规巡视与专项巡视相结合，明察与暗访相结合，分领域巡视与分行业巡视相结合，还不时出现“回马枪”，实现巡视对象无禁区、全覆盖，形式多样、方法灵活，在发现问题线索等方面发挥了重要作用，极大震慑了违法犯罪分子，成为作用独特、效果突出的监督机构。所以，派驻机构和巡视组之间可以充分发挥结构衔接、功能互补的优势，既治标又治本，既跟踪监督又突击监督，形成了强大而又密集的监督合力。endprint

（三）试点新的监督机构，丰富完善监督体系

因腐败行为往往表现为对政治权力的滥用，或追求权力的非正当性使用，所以被称为政治腐败或权力腐败。“人类政治发展的历史告诉我们，腐败的发生主要和政治权力的运作方式相联系。”[28]2因此，只有着力调整和规范权力的运作方式，才能最大限度地减少腐败现象的发生。而要调整和规范权力的运作方式，除了加强权力机构自身运作的制度化规范化之外，还需要创新外部监督形式、丰富完善监督体系。从组织理论的角度，如果长期接受某一种固定形态监督的话，组织主体就会因逐渐熟悉其套路而开发出应对、规避监督的功能，从而导致监督失灵。这样，组织主体就会由被监督伊始的紧张状态再次堕入松散疲沓的境地，对权力运行的监督也是如此，需要适时创新监督机构以破解监督方面熵效应的产生。何况，我国长期以来分散于党、政、司法系统的反腐败专门机构确实存在着“九龙治水”的问题，使监督功能大打折扣。只有与时俱进，从规范体制机制入手，创新、整合权力监督机构，才能标本兼治，将十八大以来持续开展的“打虎拍蝇”斗争推向深入。十八届六中全会以后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在三个地方部署设立由各级人民代表大会产生的监察委员会，作为承担国家监察职能的专责机关，以体现“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。[9]388

首先，监察委员会地位崇高、权力独立。它由各级人民代表大会依法产生，迥异于附设在政府机构内部的行政监察机构，与“一府两院” 地位相同，而且监察委员会的发展趋于机构独立、人事独立、经费独立，可以从结构上最大限度地保证权力监督的广泛性、权威性和独立性。其次，监察委员会职责整合、功能统一。监察委员会将改变以往监督机构性质不同、职能分散的窘迫状况，将分属不同领域的政府监察机关、审计机关、预防腐败机关以及监察机关所属反贪污贿赂的部门予以整合合并，统一行使预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权，对腐败违法违规的调查权、处分权，对腐败犯罪的侦查权、预审权等。相反，如果监察机构多头设置，极易造成衡量标准、执纪尺度不统一等缺点，而且行政和社会成本过于高昂，不利于形成精干高效的监督力量。监察委员会的设立，将在很大程度上消弭这些消极结果的发生，从根本上提升监察权运用的效力。某种意义上，监察委员会的试点是新一届中央领导集体从中国历史-社会-文化实际出发所作机构改革的一次大胆尝试，成功后将向全国推广，必将有利于促进中国特色社会主义权力监督体系有机整体的形成，成为“为人类对更好社会制度的探索提供中国方案”[13]14的重要组成部分之一。

结语

中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央汲取古今中外权力制约的制度文明成果，使中国特色社会主义权力制约不断取得新进展。显而易见，对于权力制约的改革不是零散的、碎片化的，而是全面的、系统化的，在制度理念、制度规则、制度机构等方面均出现了突破性进展，因而权力制约的成效也比较突出，有力地推进了国家治理体系和治理能力现代化，反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。

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