地理信息技术支持的“多规合一”——以常州市新北区为例

李满春，黄秋昊，单金霞，夏 南，庄逐舟，刘嘉勋，高 宇，张 戈

(南京大学 地理与海洋科学学院，南京 210046)

0 引 言

“多规合一”是兼顾“多规空间融合”和“城乡发展一体化”的统筹发展规划，在本质上是面对资源紧约束的形势需求，按照城市发展的阶段性需求和总体发展目标，统筹当前需要和未来发展，实现结构优化与布局调整并举、政策完善与管理创新相结合，实现土地资源由粗放、单向型向集约、循环型转变。“多规合一”同时也是生态文明建设[1-2]、新型城镇化建设[3]、国家治理现代化和供给侧改革[4]的必然选择。

然而由于种种原因，不同的规划之间存在差异与冲突。多规冲突的主要原因有3个方面：①规划体制的差异[5]；②规划的权责不同[6]；③规划的技术不一[7]。本文主要关注由于规划技术不一造成的多规冲突，这类冲突主要表现为不同的空间规划采用不同的基础地理信息资料[8]、规划编制技术方法、不同且各类规划注重的约束性指标、空间基准不一致、各类规划的规划时序不同和采用不同的用地分类体系[9]等。

从地理信息角度来看，多规冲突的本质是各个规划的信息难以共享，缺少交互融合的平台[3]。“多规合一”的本质就是时空地理数据整合与空间信息统筹协调的过程，其顺利推进需要打破信息壁垒，建立统一的标准，以“一张图”合理分配各项规划中的用地指标，真正落实重点项目[10]。地理信息技术作为成熟的技术，在城市与土地规划[11]、土地监察执法[12]等方面有着广泛的应用，本文将探讨地理信息技术在“多规合一”中的重要作用。

本文“多规合一”工作总体思路为：①统一空间规划基础；②规划目标协调与三线划定；③规划空间差异分异与布局优化。工作以江苏省省国土资源厅“双提升”行动计划为依据，围绕“空间优化”“五量调节”“综合整治”三大目标，以土地规划为“底盘”，分别与经发规划、城乡规划、环保规划、农业规划等进行差异分析与协调，指导开展“三线”管控等专题研究，即划定永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市（镇村）开发边界，达到目标、坐标、指标、精度、边界五个统一，形成“多规合一”总体规划。

1 研究区概况

新北区地处常州市北部，北濒长江，与泰州市隔江相望，东与江阴市相邻，西与扬中市、丹阳市接壤，南接常州市老城区，境内地势平坦。新北区是在原常州高新技术产业开发区的基础上经多次行政区划调整建立的，现下辖3街道6镇，面积452.60 km2。区域内空（常州奔牛机场）、铁（常州北站）、公（沪宁G42等）、水（常州港）等交通设施齐全，区位条件优越。2014年新北区常住人口62.24万人，地区生产总值900.21亿元，同比增长11.3%。2014年新北区农用地面积23780.8 hm2，建设用地面积18279.0 hm2，其他土地面积3200.0 hm2。

2014年，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”的试点工作的通知》（发改规划﹝2014﹞1971号）。2014年9月江苏省国土资源厅将新北区列入省厅“多规合一”试点。由于空间规划存在冲突，缺乏衔接各类规划的接口，现行土地利用总体规划剩余空间碎片化严重，这些问题使得新北区“多规合一”工作十分有必要。

2 规划编制方法

本次新北区的“多规合一”工作主要涉及《常州高新区（新北区）国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《常州市土地利用总体规划（2006-2020年）》《常州市新北区土地利用总体规划（2006-2020年）》《常州市城市总体规划（2011-2020）》《常州高新区（新北区）现代都市农业建设发展规划（修编）》《常州市生态红线区域保护规划》等5个主要的规划。

2.1 统一空间规划基础

统一空间规划基础包括以下5个方面：①统一数据的空间基础，统一空间数据的来源、空间数据坐标（如1980西安坐标系）、数据时点（如2013年12月31日）和空间分辨率（如10 m）等；②统一各类规划的规划时序，本次“多规合一”的规划期限统一为2014～2020年；③统一各类规划中用地，主要是统一城市规划和土地利用规划的不同用途分类，本次“多规合一”将用地类型分为城乡建设用地、其他建设用地和非建设用地这三大类；④统一规划基数，规划基数的转换包括规划语义转换与图斑概括；⑤统一规划指标，以现行土地利用总体规划确定的各类指标值，作为主要规划末年（2020年）控制指标。

2.2 规划目标协调与三线划定

规划目标协调是以经济社会发展规划作为核心，确定发展目标、发展战略与区域功能区定位；以土地利用总体规划作为“底盘”，确定规划指标与各类用地结构，优化用地总格布局，充分实现耕地、基本农田保护与土地整治等目的；在土地利用规划的基础上，充分协调城乡规划、环境保护规划和农业发展规划等。为实现十八大报告明确提出的国土生态—生产—生活空间的发展目标，即实现生产空间集约高效、生活空间和谐宜居和生态空间山清水秀，因此需要将划定永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市（镇村）开发边界作为“多规合一”的主要工作[13]。

2.2.1 “永久基本农田保护红线”划定

永久基本农田保护红线划定的基础是基本农田保护区的划定，部分学者通过融合遥感、GIS方法和计算机技术等方法，划定城市周边的基本农田保护区[14-15]。本文在此基础上，利用土地利用规划数据进行数学模型模拟，并将结果与农业规划对接，实现土地利用规划与农业规划的融合。本文采用的永久基本农田保护区划定的方法和技术，如图1所示，主要包括：①基本农田立地条件评价方法的研究；②基本农田立地条件评价指标的确立；③基本农田保护“块、片、区”的划定；④与农业规划进行对接[16]。

图1 永久基本农田保护红线划定技术路线图Fig.1 Demarcation process of the permanent basic farmland protection red line

2.2.2 “生态保护红线”划定

生态红线的划定已有不少城市进行了有益的探索，但目前研究方法比较单一，多是通过加权叠加将单因素值整合为综合值并进行等级划分的方法，即地图叠加法。这种方法简单易懂，但是只反映了景观单元的垂直过程，忽略了景观的水平动态过程。生态系统的作用不仅仅体现在景观单元的垂直过程中，还受该单元在水平方向运动过程的影响。

本文通过对生态用地保护进行研究分析，探讨生态红线划定的方法和技术，主要包括：①遥感影像生态用地信息的提取；②生态适宜性评价指标的确定；③生态用地扩张最小累积阻力模型的建立；④三类红线区的划定[17]。具体技术流程图如图2所示。在运用最小累积阻力模型生成生态用地扩张阻力面，选取水源保护区和禁止建设区作为源，计算选取的源在扩张过程中克服阻力所耗费代价大小的分布，生成最小累积阻力表面[18]。将研究区划分为I等区、II等区、III等区3个等级区域，并与环保规划衔接，最终确定研究区中的一级管控区、二级管控区。

2.2.3 “城市（镇村）开发边界”划定

2006年新版的《城市规划编制办法》明确提出在城市总体规划纲要及中心城区规划中要“研究城市增长边界”，用以限制城市的发展规模和划定城市的建设范围。城市开发边界的划定既需要满足城镇发展需求的弹性边界，又需要约束城镇扩张的刚性边界[19]。即一方面要基于区域综合承载力，确定城市开发边界内的远景用地规模，在此基础上划定满足城镇未来发展需求的弹性边界；另一方面要基于土地规划、城乡规划与环保规划等各类国土空间规划所确定的土地利用管控界线，划定城镇扩张的刚性边界。本文采用遥感和地理信息系统技术，以SLEUTH模型为基础，划定新北区的城市开发边界[20]，如图3所示。

图2 生态保护红线划定技术路线图Fig.2 Demarcation process of the ecological protection red line

图3 城市（镇村）开发边界划定技术路线图Fig.3 Demarcation process of the urban growth boundary

2.3 规划空间差异分异与布局优化

“多规合一”的编制以土地规划为“底盘”，分别与其他各规划进行差异比对分析，运用叠置分析技术，找出图斑差异。多规差异主要存在于土地规划和城乡规划之间，表现在空间布局和指标方面。根据新北区未来经济社会发展方向、功能片区的发展以及近期重大项目实施布局情况确定图斑的调整方向。

结合新北区生态绿城建设要求及新北区绿线划定专项规划、常州高新区景观生态系统规划、高新区主要道路沿线城市开放空间研究等前期研究基础，按照“城镇空间与生态空间有机融合、景观效应与生态效应统筹兼顾、健身休闲与生态绿网相得益彰”的思路进行城市空间布局优化，划定绿色生态空间。同时在节约集约用地“双提升”行动计划的背景下，空间优化也是盘活用地、拓展和优化土地资源、提升土地利用效益的方式之一。

3 多规合一成果表达

依据三线划定结果，探索整合相关规划的空间用途管制分区，在此基础上落实主要空间载体，包括“近期重大项目、村庄布局、农业生产、乡村旅游、一村一策、工业布局、服务业布局和公共服务设施布局”。按照推进主体功能区建设的要求，以地块为单元，确定城镇发展空间、农业生产空间、生态保护空间三类空间开发管制界限，通过明确城镇、农业、生态三大功能区布局，形成国土空间开发规划“一张图”，如图4所示。

图4 常州市新北区“三线”管控规划图Fig.4 Planning map for three-line control in Xinbei District,Changzhou

4 结束语

在“多规合一”工作开展期间，规划衔接分类与统一多规基础是首要任务；核心则是进行“三线”划定，并以此实施严格的空间管控措施，引导空间有序开发；目标则是真正落实重点项目，优化城市空间布局。然而经济社会发展还需要以人为基准，进行多空间整合与多环境互联，而不仅仅是以行业数据作为唯一标准。因此，城市大数据驱动下的“多规合一”，可以使得空间规划更加智能，真正实现全面的、实时的、有效的空间规划。