以法治思维加强党的制度建设

罗朝晖+向燕艳

摘要：法治思维是法律信仰思维、权力相互制约相互协调的思维、治理从严思维和民主思维，当前以法治思维审视党的制度建设，还存在诸多不足之处。以法治思维加强党的制度建设，当务之急是应该着力培养党内制度意识，逐步建立科学的党内权力结构和运行机制，加快完善党的制度监督体制，注重发挥民主在党的制度建设中的作用。

关键词：中国共产党；法治思维；制度建设

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）04-0043-06

长期以来，中国共产党把自身的制度建设置于根本性的地位。但由于种种原因，党的制度建设一直难以达到应有的效果。对此，2012年党的十八大报告指出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治思维的提出，不仅科学回应了治国理政的新要求，而且为党的制度建设提供了重要思路。我们认为，以法治思维加强中国共产党的制度建设，是党的制度建设在进全面从严治党新时期取得成效的必由之路。

一、法治思维的内涵

中国共产党提出的法治思维，既吸收了人类政治文明的优秀成果，又是对自身建设经验教训的深刻总结，这是中国共产党在探索治国理政和党的建设进程中，历经曲折后形成的一种新思维，其内涵非常丰富。

第一，法治思维是法律信仰思维。相信法律而不是个人的治理，是人类在漫长的历史探索中得出的一条宝贵经验。古今中外的经验都表明，人治是不可靠的，而只有法律制度，才能把历史上的经验教训传承下来，把人类的智慧集中起来，提供良好、稳定的治理。因而，德萨米这样说：“这些神圣的法律，……是我们的生存，特别是我们的幸福所必须的。”[1]法治思维以法律信仰为基础，把法律作为最高权威，服从法律制度而不是服从个人的意志和权力。法律信仰使人们形成强烈的法规制度意识，自觉地尊法、学法、守法、用法和护法，即“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”[2]。总之，法治思维就是信仰法律而非个人，有强烈的法规制度意识。

第二，法治思维是权力相互制约、相互协调的思维。把法治治理权力分开，能避免权力的过分集中和专制独裁，也能避免权力行使者既当运动员又当裁判员，从而徇私枉法。因而，近代资产阶级思想家创立了立法、行政、司法三权分立学说，在实践中，资本主义社会也逐渐形成了三权分立治理体制；社会主义国家虽然采用了议行合一的治理体制，但也将决策、执行和监督权进行了一定程度的分离。权力应该适当分离，这也是我们党历史上的经验教训。有鉴于此，改革开放以后，邓小平多次指出我国政治体制的弊端在于权力过分集中，并由此启动了改革。随着政治体制改革的深入发展，2007年党的十七大报告提出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。2012年党的十八大以来，习近平总书记也多次强调要健全权力运行的制约和监督体系。虽然我们不照搬资本主义的三权分立体制，但是，由于权力的适当分离和相互制约、相互协调，体现了法治社会的政治发展规律，也体现了我们党的经验教训，因而是中国共产党法治思维的重要内涵之一。

第三，法治思维是治理从严思维。人治社会，法律的执行受权力意志支配，随意性很大，特权阶层很难受到法律的严格约束，官员徇私枉法现象大量存在。法治社会，法律处于至尊地位，任何人、任何组织都没有超越于法律之外的特权，都不能凌驾于法律之上，任何触犯法律的行为，都必须受到法律的追究。法治思维下，法律不仅要得到实施，“如果法的规定不能在人们和他们组织的活动中、在社会关系中得到实现的话，那么就什么都不是”[3]，而且为了彰显法律的严格，人们越来越重视法律实施的及时性和确定性，意大利法学家贝卡利亚在《犯罪与刑罚》中就这样说：“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益，因为犯罪和刑罚之间间隔的时间越短，在人们心中，二者的联系就越突出、越持续，人们就越容易感受到刑罚的必然性。”[4]因而，法治思维是一种治理从严的思维。

第四，法治思维是民主思维。从历史上看，法治是民主的产物。专制社会有法律的统治，但没有法治。因为专制统治者拥有至高无上的权力，可以一言兴法、一言废法，因而专制社会是专制在先，法律的统治在后，法律的统治是为专制统治服务的。法治是为民主服务的，首先出现在古希腊城邦、古罗马共和国，维护了奴隶主阶级的民主；其后出现在佛罗伦萨、威尼斯等城邦共和国，维护了市民阶级的民主；后来在资本主义社会得到相当程度发展，维护了资产阶级的民主；在社会主义社会，法治维护最广大人民的根本利益，意味着最广泛的民主。从逻辑上看，法治需要民主。立法不能没有民主，只有当服从法律的人民本身就是法律的真正创制者的时候，法律才可能成为社会成员普遍遵守的行为规范；执法不能没有民主，虽然有些法律可以自實施，但大部分法律的实施，还必须依靠民主监督，只有发动广大人民群众进行民主监督，监督才无时不在、无所不在，使枉法行为无所遁形。可见，法治与民主如影随形，法治思维是一种民主思维。

二、法治思维下党的制度建设中存在的不足

以法治思维审视党的制度建设，我们发现，党的制度建设存在如下不足之处。

第一，党内制度意识淡薄。由于我国封建专制体制根深蒂固，导致社会缺乏法治理念和制度意识。正如郭亚丁教授所指出的：“任何政党的建立和发展都受到社会文化的制约和影响。社会文化‘包围着政党系统，政党系统体现着文化的特质。”[5]因而，中国共产党不可避免地受到传统政治文化的消极影响。早在井冈山时期，毛泽东就指出，群众乃至于一般党员的头脑中，还深藏着封建时代独裁专断的恶习，不喜欢麻烦的民主制度[6]。新中国成立初期，时任最高人民法院院长董必武也指出，由于历史上的原因，人民群众守法意识差，党内的守法情况也令人担忧[7]。在探索如何执政的过程中，中国共产党也曾经注重法治建设，不过，到“文化大革命”时期，还是出现了人治的全面回潮。1978年党的十一届三中全会后，我们党摒弃了人治，逐步进入法治轨道。同时，党内法规制度意识淡薄现象也依然存在。时任全国人大常委会委员长彭真在1985年7月指出：“有的人没有当“长”的时候对民主和法制还觉得重要一点，当了什么首长就对民主和法制不那么热心了，甚至有点嫌麻烦了。”[8]针对这种现象，邓小平在1986年明确指出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”[9]2009年党的十七届四中全会指出，“一些党员干部法治意识、纪律观念淡薄”[10]。2013年习近平总书记在全国组织工作会议上也指出：“有一些干部连一些基本规矩都不讲，毫无制度意识，毫无敬畏之心”。这表明，党内法治理念和制度意识淡薄的现象时至当今依然存在。endprint

与此同时，党内法治理念和制度意识薄弱，对党的制度建设的消极影响也是很大的。一是解决问题首先想到的不是建立或完善制度，因而导致制度供给不足；二是即使勉强建立制度，也不遵守、不执行，导致制度无效；三是对制度的实施结果漠不关心，缺乏进行制度监督的意识和责任感。总之，法治理念和制度意识薄弱，极大地影响到制度建设科学化水平的提高。正如江泽民所指出：“我们虽有了比较健全和完善的法律和制度，但如果人们的法律意识和法律观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。”[11]

第二，党内权力结构和运行机制不合理。这在党的制度建设方面主要表现为：党内制度制定决策权、制度执行权主要集中于党的各级委员会及其领导的各部门，党委既是党内立法、司法机关，又是党内执法机关；作为党内最高决策机构的代表大会在党的制度建设中的决策地位不突出；党的纪律检查委员会的制度实施监督职能受党委制约过多。这种权力过分集中的状况，在很大程度上影响了党的制度建设的科学性。一是在制度制定中体现权力意志过多，体现全体党员意志不足；二是在制度建设过程中党委包揽事务过多，立法、司法、执法、监督的事务都有涉及，使得制度建设这种需要专业能力才能完成的工作过于粗放；三是在制度的适用和执行上缺少监督，存在选择性执行倾向，合我意者则执行，不合我意则不执行。总之，在当前权力体制下，我们党的制度制定、适用、执行和监督还存在主观随意性，不仅影响党的制度的科学性，还影响其执行有效性。

第三，制度监督体制不完善。国际共产主义运动早期，革命领袖非常重视党的自我监督。例如，为了防止执行委员会独断专行，在恩格斯的建议下，德国社会民主工党就设立了由11人组成的党的监察委员会作为专门监督机构。社会民主工党《党章》规定：“监察委员会至少每季度对执行委员会的日常事务领导、公文、图书和财务进行一次检查，如果监察委员会有充分的根据和执行委员会拒绝改正错误，监察委员会有权停止执行委员会个别成员，直至整个执行委员会的工作，并且可以采取临时领导日常事务的紧急措施。”[12]又如，在列宁的倡议下，俄共（布）成立了一个同中央委员会平行的监察委员会。1920年俄共（布）九大通过的《关于党的建设的当前任务》中明确指出：“党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”[13]党长期执政，容易懈怠，另外，不受监督的权力很容易突破法规制度底线。因此，我们党在制度建设中，必须更加强化制度执行的自我监督。目前，我们党建立起了纪检监督的双重领导体制，监督体系得到很大完善，但纪检机构的作用发挥仍然受到诸多制约。例如，一个时期以来纪委书记由党委副书记担任，当前由党委常委担任；纪委的工作在人、财、物上依附于同级党委；纪委的工作受同级党委评价，这些都使同级党委的领导往往居于主导地位，因而纪委很难对党委及其领导进行有效监督，即使对下级的监督，也要受同级党委的制约。因此，在现行监督体制下，纪检专门监督很难切实做到严格。

第四，制度建设中民主发挥作用不够。党的制度科学性，来源于党的制度制定者的丰富经验，专家智库的专业能力，以及党员群众的民主参与。其中，党员群众的民主参与为党的制度科学性提供了根本保障。党的制度的有效性，在很大程度上也来源于制度制定过程的民主性，因为，党的制度制定民主，为党的制度提供了合法性和正当性，从而增强了党的制度的权威和有效性。目前，《党内法规制定条例》规定，党内拥有法规制定权限的，有党的中央组织、中央各部门和地方党委。因为这些组织和机构主要由党的代表大会选举产生，而党代表代表党员，所以，党的制度制定在一定程度上体现了党员的意愿，发扬了党内民主。但由于党代表的代表性存在缺陷[14]，使得党的制度制定发挥党内民主作用不够。对此，《条例》强调，党内法规制定要充分听取党员群众的意见。但由于党的组织和部门在党内法规制定方面起主导作用，使得在党的制度建设实践中，“领导本位”“组织本位”“部门本位”依然存在，“党员本位”和党内民主在制度制定中不能充分得到实现，这在很大程度上影响了党的制度的科学性和有效性。另外，党的制度的有效性，还需党内外民主监督作保障。当前的民主监督，由于监督权利还不能得到充分的保护，存在“监督难”的情况，使党的制度实施得不到有力保障，从而大大影响了其有效性。

三、法治思维下党的制度建设路径

以法治思维加强党的制度建设，必须努力增強党内法治理念和制度意识，建立起决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力运行体制，充分发挥纪检机关的专门监督作用，还应加强党的制度制定和执行中的民主参与和民主监督的力度。

第一，以积极的宣传教育增强党内制度意识。孟德斯鸠曾经说过，法律教育“准备我们做公民”，教育可以培养共和政体所需要的公民的政治品质[15]。因此，积极的宣传教育工作，是培养党内法治理念和制度意识的重要途径。

一是要注重基本法治精神的宣传教育。传统的法治和制度治党宣传教育，是一种单一的遵纪守法教育，对培养法治理念和制度意识来说，效果有限，因而必须在内容上进行创新。党内基本的法治精神宣传教育，其内容包括：法规制度面前人人平等；制度面前没有特权；制度约束没有例外；法规制度裁决是解决党内矛盾的第一途径；当制度权威与领导干部个人意志冲突时，制度的权威高于领导个人的意志；制度的创立必须遵循正当的程序；基层党员、干部有监督制度执行的权利，等等。只有在党内大力开展这些基本法治精神宣传教育，党内的法治理念和制度意识才会是先进的、符合时代要求的，才能牢固树立起来。

二是要多宣传党内典型人物。当前，我们党对党内先进人物的宣传，其典型事迹大多是无私奉献、埋头苦干、淡泊名利、改革创新、扶贫济困等，而很少有党员干部发挥模范带头作用，严格实施国家法律和党内法规的事迹。我们也曾经把《列宁与卫兵的故事》列入小学语文课本，但在我们党的宣传史上，这样的宣传是很少的，更没有形成一种氛围。对党内典型人物的宣传，能表明党的价值导向，引发党员干部的模仿行为，增强党内制度意识。因此，要增强党内制度意识，就要大力宣传以制度创新解决问题、自觉遵守、执行、维护法规制度的先进党员干部。endprint

三是要注重对党员权利制度的宣传。党的制度不对党员权利进行要求，党员也就无法产生对制度的需求，一旦党员权利制度确立起来后，党的制度宣传重点就显得重要。因此，党内制度意识培养，很重要的一个任务，就是要注重宣传党员依照党的制度所享有的各种权利，以及党员维护自身权利的途径和方式。只有如此，才能激发党员关注党的制度，进而增强制度意识。

四是要创新宣传教育的手段。在新时期仍旧沿用传统的宣传教育手段，势必降低新鲜感，达不到应有效果。在增强党内制度意识的宣传中，党的宣传教育手段必须与时俱进。比如说，要对党员干部进行参与式教育，通过扩大党员干部参与，在法规制度创制、实施中培育党员干部的制度意识；要通过多种途径、多种媒体全程传播典型案件的审理，以传递法规制度知识，起到警示作用，树立法规制度权威，加强党内制度意识；要更多地利用各种文学艺术作品宣传制度治党，通过塑造感染力强的艺术形象，使党员干部在艺术欣赏中潜移默化地接受法治与制度治党的教育；要创制各种仪典进行法规制度权威的社会构建，升华制度治党情感，增强党内制度意识，等等。

第二，逐步建立科学的党内权力结构和运行机制

为改变诸如党委既当运动员又当裁判员的状况，随着各方面条件的成熟，应该逐渐建立起科学的党内权力结构和运行机制。一是要继承马克思、恩格斯、列宁最初的设想，确立党的代表大会在党内唯一最高权力机关的地位，以党的代表大会作为党内主要“立法”决策机关。效仿人民代表大会制度，设立党代会的常设机构，处理党代会闭会期间的决策事务，如有必要，则召开党代会予以事后确认。二是要使党的各级委员会恢复到执行机关的地位。我们党成立初期，党的各级常设领导机关称执行委员会，是代表大会的执行机构。革命时期，由于经常召开党的代表大会存在困难，因而在代表大会闭幕期间，由党委会代行其职权，这是必要的。但我们党在全国执政后，各级党委还维持革命时期的特殊地位不变，就存在着与时代要求不相适应的一面。因此，建议恢复党的执行委员会，作为行使执行权的党的领导机关，主要负责党的路线、方针、政策和各项法规制度的实施。为了提高执行效率，党的执行委员会实行首长负责制，各级执行委员会行政上实行垂直领导。党的执行委员会中，执行权责要明确。三是要确立党的纪律检查委员会作为党内“司法”机关和制度执行检查监督机关的地位。党内的“司法”，即党内违规违纪裁决。在没有成立党的纪律检查专门机关以前，党内司法主要由党的委员会负责，党的纪律检查专门机关成立后，由两者共同负责，这就使党内司法存在两个主体。这两个党内司法主体到底怎样分担职责，长期以来是不明确的。对此，我们建议明确党内的司法职能，将党委的司法职能转移给更有司法专业能力的纪检机关，以避免党委既司法又行法，同时避免党委和纪委在党内司法中权责不清的状况。另外，当前党内的司法，已有地方在试验成立“党纪法庭”，以进行公平公正的审理和裁决，这是党内司法一个可以考虑的进路。至于党内法规制度的执行监督，则主要由纪检部门负责，党的执行委员会仅进行本系统的行政监督，即使党的执行委员会正在进行的监督工作，如纪检部门提出要求，也应马上移交，以避免执行委员会对本系统职能部门和人员的袒护。这一总体设想，能从体制上为党内法规制度的科学性和有效性提供保障。

需要说明的是，上述设想，不同于西方资本主义国家的三权分立，因为党的执行委员会与纪律检查委员会虽然是两个平行机构，但二者之上还有党的代表大会这个最高权力机构进行总体协调，所以这一体制既能保证权力的相互制约和相互协调，又能防止党内出现多个中心，保证全党的统一。

第三，加快完善党的制度监督体制。为增强党内制度执行的异体监督，保证党的各项法规制度得到严格实施，应当加快完善党的制度监督体制。具体来说，各级党的纪律检查委员会，由同级党的代表大会选举产生，并向其负责，接受其监督，同时在行政上受上级纪律检查委员会领导。另外，要建立党的纪律检查委员会和党的执行委员会联席会议制度，如果二者之间出现争议，应由双方联席会议进行仲裁，如有一方不服从仲裁，则由党的代表大会常设机构以至代表大会进行裁决。设立这三级仲裁机构，能使权力既相互制约，又相互协调。

加强专门机关监督，还要完善党的纪律检查制度。一是纪律检查人员在任职期间不得兼任党委员会委员，也不得兼任负责的行政职务，任期未满前不得调任其他工作，目的是为了保证坚定的立场，不受环境的干扰，更有成效地执行纪律检查任务。二是党委决议重大事项时，纪委委员应列席党委全委会，改变只有纪委书记参与监督的“独木难支”局面，破解纪委书记一对多、组织上的不对等困局。三是纪检人员的任职，要有严格条件限制，例如，党龄要足够长，知识要全面，阅历要丰富，尤其要有丰富的政治经验。四是应使地方和派驻机构的纪检干部从人事关系上独立出来，纪委系统的工资、福利、办公经费等与地方脱钩，由中央财政统一拨付，以摆脱同级党委（党组）的羁绊，使纪检干部从“单位人”变成“系统人”，以消解纪检干部的后顾之忧。五是改革考评机制，改变由监督对象对纪检干部评价的格局，由监督对象的服务对象来评价纪检干部的工作成绩。

第四，注重发挥民主在党的制度建设中的作用。民主是党的制度的合法性、正当性和权威的重要来源，因而要注重发挥民主在党的制度制定中的作用。鉴于民主需要较高程度的共识，目前阶段，在党的制度制定决策中，我们仅主张实行谨慎的自下而上的民主，但必须充分发挥协商民主的作用。党的制度决策，要充分听取党员群众意见，建立定期搜集、听取党员意见的制度，使党员能充分表达自己的意愿；要努力推动建立党代表联系党员群众制度，使广大党员的制度建设需求能通过党代表这一渠道便利、快捷地得到表达和实现；所有党的重大制度决策、涉及党员切身利益的制度决策，决策前必须发动党员进行普遍深入的讨论。

党还要切实依靠民主监督实现公正的党内“司法”、严格的党内“执法”。一是要通过思想建设、作风建设等各种途径，破除“官本位”观念，扫除家长制作风，使党员干部深刻认识到权力来自于人民，塑造党内适应民主监督、自觉接受民主监督的心理，使民主监督易于实行。二是要切实进行党建制度改革，使党代表、党员群众能够在不受利益羁绊、没有打击报复顾忌的情况下进行民主监督。三是要充分发挥民主党派监督作用。要制定具有权威的、可操作的民主党派及党外人士监督制度，使民主党派监督权利保障制度化；要建立健全民主党派及党外人士通过人大、政协等对执政党进行监督的制度，搭建便于民主监督的平台；还要建立健全执政党与民主党派之间的沟通机制，保证执政党及时向民主党派及党外人士进行重要情况通报，同时迅速回应其提出的建议、意见和批评，等等。四是要主动接受人民群众监督。要积极进行人民群众监督的宣传教育，建立监督引导机制，增强人民群众主人翁责任感和监督意识，让人民群众较好地掌握监督的相关政策，提高监督素质；要建立公开透明的举报及曝光平台，便于群众监督；要建立健全人民群众监督权利的保障机制，如尽快制定群众监督法，严厉打击对人民群众监督的报复恶行，以充分保障人民群众正当的监督权利，以提高群众监督积极性。

总之，法治思维作为治国理政的现代思维方式，既是世界经验，也是中国经验；既是治国理政之必需，也是党的制度建设所必需。我们党应该着力以法治思维加强制度建设，以提高自身制度的科学性和有效性。

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