供给侧改革背景下行政事业单位内部控制体系的研究

王洪侠

【摘 要】近年来，财政部陆续颁布有关行政事业单位内部控制的相关文件，从规范使用财政资金的层面出发，进一步完善行政事业单位内部控制体系建设，这符合供给侧改革的实质要求。行政事业单位在外部机构的约束和监管下，才能够形成内部控制体系建设的“供给”驱动力，并以财政资金管理为主线，强化内部控制的实效性。本文对供给侧改革背景下的行政事业单位内部控制问题以及完善体系建设的措施进行论述。

【关键词】供给侧改革；行政事业单位；内部控制体系

一、供给侧改革背景下行政事业单位内部控制存在的问题

近年来，行政事业单位在财政支出管控上的力度不足，频频发生财政支出浪费、贪污腐败、用途不明等问题，造成这一现象的根本原因在于单位内部控制体系不完善，存在一些漏洞。为此，必须认真分析这些漏洞产生的原因，强化财政资金管理，为行政事业单位履行社会服务职责提供财力“供给”。

1.内部控制制度不健全

随着我国公共财政体制改革的不断深化，行政事业单位尚未形成一套完成的内部控制制度以适应改革的需要，使得单位一些经济行为没有受到有效约束。如，部分单位没有按照规定使用财政资金，擅自挪用专项资金，将专项资金转为经费支出；部分单位不重视财产清查，没有理清财产清查程序，经常出现账实不符现象；部分单位内部审计制度缺失，未能对单位经济活动和内部控制制度执行起到监管作用；单位内部岗位设置不科学，普遍存在不相容岗位兼职的问题。

2.预算控制不到位

財政拨款是行政事业单位资金的主要来源，然而财政部门在拨款之后缺乏对行政事业单位财政资金使用的有效监控，易降低财政资金的使用效率。与此同时，行政事业单位预算控制不到位，在预算编制上采用传统增量预算法，并且未能细化预算项目，导致预算精细化程度不足。在预算执行中，经常出现超出支出标准的情况，没有按照内控制度严格执行预算。尤其在财政支出方面，存在着超标列支经费、擅自改变专项资金用途、违规报批基建资金支出等情况，导致预算执行严重偏离预算目标。

3.风险管理缺失

行政事业单位的性质决定了其工作职能，在其履行职能时，会面临社会和政治风险，而此类风险却常常被行政事业单位所忽视，具体体现在如下几个方面：（1）对滥用职权及行政腐败的风险有所忽视。现行法律法规的不健全，给行政人员的违法乱纪行为提供了可趁之机，从而造成了以权谋私和贪腐腐败的现象。（2）对资金风险的重视程度不足。由行政事业单位负责提供的公共产品为国有资产，此类产品的提供者只能是行政职业单位，正因如此，使得基本不存在竞争的问题，这样很难确保资金的使用效率。（3）风险评估缺失。因单位对风险的认识不充分，导致风险控制被忽视，风险评估等重要环节缺失，从而形成了一定的风险隐患。

4.信息沟通系统不畅

目前，很多行政事业单位各部门的内部控制都存在信息沟通不顺畅的情况，导致这一问题的主要原因有以下几个方面：（1）信息严重滞后。由于信息沟通系统的缺失，使得部门间无法及时进行信息传递，给问题的解决造成了困难，部分细小的问题若是处理不及时，可能会导致严重的后果，如有的部门擅自对专项资金的用途进行改变，造成专款无法专用，由于信息沟通不畅，致使领导无法在第一时间获知此事，由此会引起国有资产损失。（2）沟通不顺畅。行政事业单位的会计核算是由会计核算中心负责，因两个部门各自为政，造成信息的共享与沟通受阻，从而形成了帐实分离的情况，这样一来单位的内部控制便很难产生出真实、有效的信息。

5.管理监督形同虚设

大部分行政事业单位虽然设置了内部监督机构，但是却未能独立运行，并且监督人员的素质不高，在工作中往往易受上级部门的行政命令约束，导致内部监督的权威性不足。同时，行政事业单位的内部监督机制不健全，经常由单位领导任职内部审计负责人，在审计工作中过于主观，缺乏审计经验和专业审计知识。在外部监督层面，财政、审计、工商等部门对行政事业单位的监督停留在财务收支层面，没有全面监督和客观考评单位内部控制制度的健全情况，缺乏对单位内部控制建设的有力指导。

二、完善行政事业单位内部控制体系的对策

1.健全内部控制制度

供给侧改革的背景下，行政事业单位迫切需要建立健全内部控制制度，强化单位财政资金监管，规范单位经济行为。具体制度如下：建立内部控制责任追究制度，明确内部控制相关责任部门的职责；建立岗位责任制度，明确各个岗位的职责权限，尤其要分别在不相容岗位上配备不同的人员，强化资金管理、票据管理、物资采购管理、资产管理、预算管理等各个环节的管理；建立集体审议联签制度，对重大经济事项的决策采取集体决议的方式，避免独断专行；建立经济责任制度，将管理层的政绩与经济责任挂钩，促使管理层强化对财政资金的监管。

2.强化全面预算控制

行政事业单位在供给侧改革的背景下，应推行全面预算控制，加大预算管理力度，对资金进行有效的控制。首先，在预算编制方面，应在现有的基础上扩大部门预算范围，将部门的财政收支纳入到预算当中，按照业务的评审情况，做到零基预算和细化预算。同时，应严格依据标准要求对预算收支进行编制，并细化到具体的项目，在预算中进行单独列示。结合经济形势并在分析单位财务状况的基础上，对预算金额及支出用途加以详细制定，推行预算定额制，为预算的可行性提供保障。其次，在预算执行方面，必须按照国库集中支付制执行，借此来对资金进行规范管理，增强预算的约束力。支付中心应做好监督工作，监控财政资金的流向，杜绝不合理的支出，避免挪用资金的情况发生，确保资金的安全性。借助预算管理对相关业务进行连通，从而形成有效的内控体系。

3.健全风险管理机制

在供给侧改革的背景下，行政事业单位必须对风险管理予以足够的重视，并在现有的基础上对风险管理机制加以健全，具体可从如下几个方面着手：（1）应当不断提升风险管理意识，并构建起一套相对完善的风险预警机制。单位的财务部门应加强对资金的管理和控制，拓宽融资渠道，减轻财政负担。同时，建立财务预警机制，运用先进的手段，找出风险加以控制，防范于未然。（2）可在单位实行经济责任制，借此来防范腐败风险。对于重大决策失误及未按规定要求履行职责的部门及人员，应当追究其责任，并通制度的健全，整治贪污腐败问题，遏制违法违纪行为，确保国有资产安全。（3）设立风险评估机构，对风险进行识别和控制，并构建风险评估机制，完善行政事业单位内部控制体系，确保内控系统的有序运行。endprint

4.建立信息与沟通机制

为有效解决行政事业单位信息沟通不顺畅的现状，单位应当在供给侧改革的背景下，建立健全信息与沟通机制，借此来确保信息的时效性，并保证沟通顺畅，为内部控制的良运行提供强有力的保障。（1）单位应建立内部报告制度。可采取书面报告的形式，向决策层反映单位的实际状况，从而使领导层能够做出科学合理的决策，为预算编制提供有价值的信息。（2）建立反舞弊机制。单位的特殊职能使其常常会面临舞弊的风险，为给舞弊行为的举报提供畅通的渠道，应对各部门的职权进行明确规定，由此可使信息的传递更加顺畅。（3）应发挥内控信息化系统的作用，促进单位各部门之间的交流与沟通，缩短信息的传递时间，降低沟通成本。（4）通过电子信息平台的建立，实行电子政务管理，借助网络与公众进行交流，促进沟通，提升单位的社会影响力。

5.健全内外部监督机制

为确保行政事业单位内部控制工作的有序进行，应对内外部监督机制加以健全。首先，在内部监督方面，应当设立一个具有独立性的监督部门，由该部门全权负责内控的组织与协调工作，以此作为单位内部控制建设与实施的保障。其次，要发挥出相关部门的作用，可建立各部门的沟通协调机制，配合内控职能部门做好内部控制的有关工作，并在各部门的协助下，落实内部监督，从而形成一个较为完善的内控网络。

三、结论

总而言之，随着供给侧改革的不断深入，行政事业单位要不断强化对财政资金的监管，为内部控制体系建设“供给”。行政事業单位要加强预算控制、风险控制，畅通信息沟通机制，完善内部监督机制，为健全内部控制体系奠定基础，同时还要借助外部的监管力量进一步完善内部控制体系建设，提高行政事业单位内部管理水平。

参考文献：

[1]吴勋，徐新歌.行政事业单位内部控制发展现状、实施背景与改革展望[J].财会通讯，2015（5）：56-57.

[2]徐晓婷.行政事业单位内部控制评价指标体系构建与实施——以某交通部门为案例[D].东北财经大学，2015.

[3]方璇.行政事业单位内部控制研究——基于北京科技协作中心内部控制的案例分析[D].对外经济贸易大学，2015.

[4]王田田.基于预算管理的公益一类事业单位内部控制研究——以Z科研单位为例[D].首都经济贸易大学，2016.

[5]唐大鹏，李鑫瑶，刘永泽，高嵩.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J].审计研究，2015（3）：37-38.endprint