佛山：小小排污许可证，创新管理全靠它

丁媚英+梁杰

轻轻扫描排污许可证上的二维码，即可进入国家排污许可证信息平台查看排污单位详细的基本信息、排放标准限值等信息。

近日，佛山率先在广东完成市内全部9家火电和24家造纸行业企业的国家排污许可证核发工作。而且，截至2017年5月底，佛山发放且仍在有效期内的广东省污染物排放许可证合计达到4231个，相比2015年，许可证发证数量得到大幅提高。

数据清晰、覆盖广泛的排污许可证信息平台，为环境精细化管理打下基础。从国家排污许可制改革中，佛山环境管理创新尝到了甜头。

打通链条，

建立精细化管理体系

目前，佛山已建和在建的环境质量监测预警与污染源监管信息系统共计29个。虽然单個业务系统建设相对比较完善，但与省内绝大多数城市一样，佛山市污染源监管信息数据同样存在“信息孤岛”问题，也就是在环评审批、竣工验收、排污许可、监督监测、在线监控、排污申报、执法监管等环节未全过程和全链条打通、污染源污染物排放信息与环境质量监测预警预报系统未能实时对接。

由于环境管理的环节多，且各环节之间的信息不能做到互联互通，所以执法人员到企业进行日常巡查，如果不看环评和验收记录、不看其它部门对企业日常监管情况和要求，就难以判断企业是否合法排污。而环评、验收等资料却又是分散的，逐个查看费时又费力。因此佛山一直探索通过便捷的办法，将环境管理各个环节的信息进行有效地串联。

“在实践过程中，我们发现了排污许可证是一个很好的载体。”佛山市环境保护局副局长陈振华表示，通过“排污许可证”这一载体，可以整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污权交易、排污收费、监测、执法等环境管理制度信息，建立统一的固定源环境管理平台，实现“一证式”管理。

“以后，排污许可证就相当于企业合法排污的‘身份证。执法人员到企业只需查看其‘身份证，就能通过环境管理平台直观、清楚地了解企业的基本情况以及环保部门对企业日常管理的动态信息，有的放矢地进行执法，提高工作效率。”陈振华说，这是佛山力推排污许可证工作的出发点之一。

“另一个出发点则是真正实现总量控制。”陈振华告诉记者，过去一直强调总量控制和浓度控制，但在实际过程中，总量控制应用很少，也很难操作。特别是总量控制一直以年为周期来核定指标，在日常执法中，执法人员难以判断企业排污是否超总量。

针对企业生产存在季节性波动的实际情况，根据总量核定分配的定额达标思路，佛山创新应用排放强度概念，改成按月核定火电企业的实际排放量。比方说，企业一年耗煤量为1万吨，环保部门按耗煤量核定企业的二氧化硫总量，然后折算成每吨煤排放强度。如果企业某月使用了1千吨煤，那么企业当月的二氧化硫排放总量就不能超1千吨煤对应的污染物排放总量限值。

陈振华认为，基于总量与浓度“双监控”环境监管体系，将总量控制的要求落实到点源，才是推行排污许可证监督管理的重要保障。目前，佛山也已启动总量与浓度双监控平台建设。排污总量自动控制系统是以发放的排污许可证排放标准和总量指标为基础，依托现有污染源在线监控系统采集的排污流量数据、浓度数据为依据，以电磁流量计、电动阀门为现场端执行装置，对污染源排放总量和浓度实施“双监控”。

在末端自动监管的基础上，延伸至“中间过程监管”，即对产污、治污、排污全过程进行监控，包括生产环节的设备联动监控、重要的治理设施开启状态、药剂投机状态监控、中间用水排水等过程进行实施监控。

改革创新，

率先启动排污权交易

排污许可证是量化排污指标和载明排污指标来源的载体，而排污权交易是通过市场化机制调整、调节排污指标的过程，两者结合可以有效地将排污总量指标的审批、交易、许可、减排、监管、执法贯穿起来，形成全过程闭环管理机制。

“排污许可证就好比房屋产权证，排污权交易就好比商品房交易，所有新、改、扩建项目都必须在全市统一的交易平台实行公开交易，完成‘过户。”陈振华表示，这样一来，既促进环保审批公开公正，又确保有限的环境容量资源得到最优化配置。

作为广东首个排污权有偿使用和交易试点地市，佛山于今年4月1日正式实施了《佛山市排污权有偿使用和交易管理试行办法》（以下简称“《办法》”），以化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四项主要污染物为试点污染因子，在佛山全市范围内开展排污权有偿使用和交易试点工作。

“为利于推行，我们对新旧企业实行区别对待。”陈振华告诉记者，对于新、改、扩建项目需新增排污指标的排污企业，要求必须通过二级市场获得排污权；而对现有企业排污权原则上实行初始有偿使用，费用按广东省确定价格标准执行，在试点期间逐步推行。对参与初始有偿使用的排污单位实行优惠政策，鼓励、吸引企业主动申购。

“对新企业强制实施排污权有偿使用，佛山同样也面临着‘上位法依据缺失的问题，但我们更多是以改革创新的思路来推动这项工作。”陈振华说，实施排污权有偿使用和交易目的是利用市场机制和经济手段来推动企业主动、自觉开展环境治理工作。如何让企业支持并自愿投身进来是推进排污权有偿使用和交易的关键所在。

过去，项目审批强调总量替代来源，但企业对政府新项目总量控制的程度往往一无所知，难以准确掌握总量来源信息。而即使有了总量替代来源，到底分给谁，往往遵循先到先得。实施排污权交易后，企业通过排污权交易平台可清晰地了解政府每年有多少资源要出让、有多少企业申请购买，并通过平台公平竞争获得排污权。

“佛山当下的产业导向决定了高污染、高能耗、高排放的项目不可能通过环评审批，现在的新、改、扩建项目普遍排放量不大，因此，排污权交易也没有给企业增加太多的成本，大概占企业总投资额的千分之三。”陈振华告诉记者，在新政推行之前，佛山广泛开展问卷调查，结果显示90%以上的企业都表示愿意接受和支持排污权交易。endprint

自《办法》实施以来，佛山陆续受理、办结了20多家企业的初始排污权有偿使用和交易申请业务，涉及资金近2000万元。同时，许多企业正在不断地咨询相关业务办理并积极准备相关资料，表达了自愿申购初始有偿使用的意愿。新、改、扩建企业新增排污指标交易方面，是在通过环评审批后、依法申领排污许可证前通过交易获得排污权指标，存在项目建设施工期在时间上的滞后性。截至6月16日，佛山共计受理4家企业新、改、扩建新增排污指标交易业务，涉及出讓金额约27万元。

“排污权交易政策实施后，企业可以通过排污权交易平台清晰的了解排污指标的情况，一旦有排污指标出售，可以购买或者利用企业环保设施升级改造形成富余指标用于改、扩建项目。同时，企业还可以利用排污权指标，享受排污权抵押贷款等绿色金融服务，真正体现了排污权作为无形生产资料的好处。”作为佛山首批参与排污权交易的企业代表，佛山市高明基业冷轧钢板有限公司有关负责人认为，排污权有偿使用和交易对企业长远发展是一个利好政策。

下半年需完成13个行业500多家企业的领证

佛山纳入国家排污许可证管理优先试点的火电行业、造纸行业企业共计33家，其中火电企业9家，造纸企业24家。截至5月27日，佛山率先在广东完成市内全部9家火电企业的国家许可证核发；截至6月16日，24家造纸企业也全部完成核发。

截至2017年6月20日，广东已有5个地市提前完成国家排污许可证管理优先试点行业许可证核发工作。5个地市分别是深圳、珠海、佛山、惠州、河源。

广东省环境保护厅总量处副处长葛奕表示，河源任务量比较少，而佛山的任务量不算少，但能在全省率先完成，得益于在国家推行排污许可证改革之前，佛山已尝试探索“一证式”管理工作。由于有一定的基础，转成国家排污许可证体系也比较容易，特别是在组织企业填报时，集中培训、集中答疑、集中辅导，为排污许可证改革打下了很好的基础。

据介绍，在工作启动初期，佛山组织各区核发人员和全部涉及企业开展专题培训，系统阐明了排污许可制改革的背景、设计思路和改革内容，明确了企业需要履行“持证排污，依证管理，自证守法，信息公开”的环保主体责任，并就火电、造纸行业的许可证申领、填报注意事项等进行了详细解析和重点讲解，并通过电教室实现全流程上机操作培训。同时，通过政府采购，委托专业机构为企业申报、环保部门审核提供全过程的第三方技术服务。

按照企业“建设期”“试运行期”“正常营运期”三个时间节点，佛山对许可证“新办”“变更”“延续”“注销”等各类申办业务的适用情形、办理流程、所提交的审核资料、办理时限进行全市统一和分类细化，并将此列入《佛山市行政审批标准》。同时，加强对排污许可证的执法检查，佛山各级环保部门在对企业的现场执法检查中将排污许可证作为必检项目，突出排污许可证在环境监管中的刚性约束，形成促进企业主动申领、及时变更、持证排污、按证排污的有利氛围。

按国家的要求，今年下半年佛山还要完成13个行业涉及500多家企业的换证工作。“工作量非常大，但有了火电和造纸行业完成排污许可证核发的经验，我们还是有信心能如期完成任务。”陈振华表示，当务之急是充分利用全国第二次污染普查的契机，重点围绕“建立并完善排污许可管理企业清单”的目标开展污染源普查，分行业、分企业明确许可证管理类别，建立并充实数据中心内容，为覆盖所有固定污染源的排污许可制度做好准备。

此外，佛山还将积极探索实行“评估报告备案+排污许可证申报”相结合，简化环保审批程序；强化月、季、年度执行报告制度，并将其作为总量减排、环境统计、排污税征收、监管执法的唯一依据；积极培育第三方市场，推行企业“环保管家”“环保顾问”制度，解决许可证制度执行过程的企业环境管理的技术支持问题，有序推进国家排污许可证核发工作的开展。endprint