清廷丙午中央官制改革方案研究

肖瑞宁

丙午官制改革指的是发生在光绪三十二年(1906年)的一场旨在“廓清积弊，明定责成”，“使绅民明晰国政，以预备立宪基础”[注]《宣示预备立宪先行厘定官制谕》光绪三十二年七月十三日，见第一历史档案馆编：《清实录》第五十九册，《德宗景皇帝实录·八》，北京：中华书局，1987年，第438页。的国家政治改革。这次改革主要分为京内官制(即中央官制)改革和地方官制改革两部分，因其发生在旧历丙午年，故称丙午官制改革。晚清中国处于近世大变革时代之中，面对“三千年未有之大变局”[注]此语首先出于晚清重臣李鸿章。“臣窃惟欧洲诸国，百十年来，由印度而南洋，由南洋而中国，闯入边界腹地，凡前史所未载，亘古所未通，无不款关而求互市。我皇上如天之度，概与立约通商，以牢笼之，合地球东西南朔九万里之遥，胥聚于中国，此三千余年一大变局也。”同治十一年五月，李鸿章《复议制造轮船未可裁撤折》。，清廷统治者在吸取一次次战争带来的教训之后，决心改革，以图国家富强。但发生在光绪三十二年(1906年)的这场官制改革运动，并没有摆脱托克维尔悖论，反而为清廷的覆灭起到了推波助澜的作用。晚清官制改革作为清末宪政运动的重要组成部分，长期以来是学界研究的重点。学界以往的研究，往往或从政治史入手，与清末立宪、新政相结合，对这一事件进行分析，或以各部为切入点，对一个部门的演变发展进行考察从而反映晚清官制由旧入新的近代化过程[注]这一方面的代表作为侯宜杰的《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，该书成书于上世纪九十年代，是对于清末立宪运动进行系统研究的较早的一部专著。该书从戊戌政变之后的国势开始，对二十世纪初国内立宪主义思潮的形成及实践进行探析，并以时间为线索，大量运用报刊、档案等史料，对清末立宪运动进行了深入研究，弥补了学界的诸多空白。特别值得一提的是，侯宜杰还是学界首位对《出使各国大臣奏请宣布立宪折》进行考证的学者，其文《出使各国大臣奏请宣布立宪折非载泽等所上》认为《清末筹备立宪档案史料》中所载署名有误，其作者应是驻外公使，而非考察政治大臣载泽等，为梳理这一时期驻外公使的思想脉络奠定了基础(见侯宜杰：《出使各国大臣奏请宣布立宪折非载泽等所上》，《社会科学研究》1989年第2期)。迟云飞的《清末预备立宪研究》一书则是该领域较高水平的一部专著。该书从清末预备立宪整体格局出发，对于立宪问题、官制改革、预备立宪三个问题进行了深入研究，并提出了不同于学界既有观点的新结论。在该书的第四章对于中央官制改革进行了专题研究，以农工商部和度支部为例子，分析了中央部门改革的缘由及实施过程，并对裁并部门人员的安置进行了分析。关晓红的《晚清学部研究》一书以学部这一创设于清末新政时期的部门为切入点，通过对该部的设立、职能的转变、不同人士对该部的争论以及该部最终结局进行考察，将一个部门的改革过程作为整个晚清官制改革的历史缩影，对晚清改革进行分析。鞠方安的《中国近代中央官制改革研究》对于中央官制改革进行了专门论述，该书从制度的角度出发，对于中央官制改革方案的提出、讨论、定型的过程进行了叙述，从文本上分析了各部官制的职能转变。但该书将论述的重点集中在官制改革的实践层面，对于官制改革草案出台的历史过程及思想层面缺乏关注。李在全的《亲历清末官制改革：一位刑官的观察与因应》从《唐烜日记》入手，以一个刑官的角度对晚清官制改革，尤其是司法官制改革进行了分析，对于近代司法官制的产生进行了探究。赵林风等的《求变与折中：从编订者视角论丙午官制改革》以编制草案编定者的角度，对丙午官制改革进行了研究，认为在官制编订过程中，编订人员积极革新求变，寻求君主立宪，但他们受到各政治集团的掣肘和旧制度的束缚，又必须秉承官制各大臣的旨意，因此实际出台的改革方案并未达到预期之变，与近代宪政改革的目标相去甚远。闫强的《典礼与宪政：丙午改制有关礼部裁改的争论》从丙午官制改革中礼部存废之争这一问题入手，对丙午官制改革中政体变革的走向进行分析，认为在丙午年颁布的官制清单中保留的礼部，与中国传统的礼教密切相关，而1911年礼部最终改为典礼院，则表明将典礼与宪政相融合的努力以失败而告终，而陈毅呈稿中“礼亡斯国亦必随之俱亡”的警示也变成现实。赵虎的《新瓶装旧酒：改设政务处与丙午内官改制》通过对政务处的改设一事入手，对丙午内官改革进行了分析，认为会议政务处的设立作为慈禧平衡各方诉求的产物，实际上成为责任内阁制的替代品。此外，李细珠的《地方督抚与清末新政》、谢放的《晚清法部研究》、苏全有的《清末邮传部研究》等著作，对于丙午中央官制改革内容也有涉及。。制度是政治的基石，一个良好的制度体系有利于保障国家政治的稳定和社会的发展。晚清丙午中央官制改革就是清廷统治者为维护自身的统治而进行的一场制度改革，其主要的作用即巩固统治、维持政治稳定。本文将从丙午中央官制改革方案入手，尝试对丙午中央官制改革作一番解读。

一、丙午中央官制改革方案的出台过程

鸦片战争以后，中国的内忧外患不断。随着国家、民族危机的不断加深，加上受到国内革命运动的冲击，进入二十世纪的清廷终于意识到“世有万世不易之常经,无一成不变之治法”[注]光绪二十六年十二月初十日上谕，见中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第二十六册，桂林:广西师范大学出版社，1996年，第460页。，遂开启了晚清变法的大幕。光绪二十七年至三十一年(1901年—1905年)的变法尽管看似声势浩大，大有廓清积弊之意，实则仅仅是在旧有格局、体制上的修修补补，并未有本质的突破。直到日俄战争后，新兴的日本国战胜沙皇俄国，并引发沙俄立宪改革的现实，才使得清廷统治者真正意识到政治改革势在必行。加之此时国内革命思潮涌动，为巩固统治，避免“流血之惨剧，而得温和之变改”，清廷希望仿造日本“预颁立宪之期约，使上下之人，同心一意，以共赴此点”[注]《中国立宪之希望》，《万国公报》光绪三十年(1904年8月)第一百八十七册。。

光绪三十一年六月十四日，清廷颁布《派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，意图改革政治，振兴国家。此上谕一出，一时舆论欢呼，《时报》、《东方杂志》等报刊纷纷发声，认为“年月之间，必将有大改革以随其后”[注]《读十四日上谕书后》，《时报》1905年7月18日。，“盛哉此举，其我国自立之权舆，吾人莫大之幸福”[注]《论立宪与教育之关系》，《东方杂志》第2年第12号。。随后五大臣出洋考察政治，并于光绪三十二年五月间先后归国，开启丙午年官制改革的大幕。

考察政治大臣的归来使得国内民众精神为之一振，他们认为诸位大臣在外游历、考察之后定能找出变革之法，改变时局。舆论也大肆宣传，不仅对于诸位考政大臣的行踪给予密切的关注，还认为考察政治大臣的归来必然将带来大的改革举动[注]在考察政治大臣归国之前，国内舆论对其给予厚望，认为随着他们的归来，清廷将会有大的变革举动，实行立宪指日可待。对于诸位考察政治大臣的行踪，《申报》、《时报》等也给予极大的关注，例如《申报》光绪三十二年六月初六日的第十七版发表《考政大臣行程纪事》，对端、戴二人抵沪后的行程给予全程报道。。光绪三十二年七月十三日，清廷颁布“预备立宪”上谕，标志着清廷正式开始朝着“仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”[注]《宣示预备立宪先行厘定官制谕》光绪三十二年七月十三日。的目标前行。上谕颁布之后，社会各界给予极大关注，许多商会、团体纷纷举行庆祝仪式纪念清廷开始筹划立宪。《申报》刊登多篇关于社会各界庆祝的新闻[注]例如“商与学会体育部定于二十一日上午九点钟，在西门外斜桥南堍本会操场中新建洋房内开特别大会，举行庆祝立宪典礼”，见《申报》光绪三十二年七月十九日第三张第七十版。，而在汤寿潜给瞿鸿禨的一封书函中也写道：“以五千年相沿相袭之政体，不待人民之请求，一跃而有立宪之希望，虽曰预备，亦极环球各国未有之美。”[注]《汤寿潜致瞿中堂函》光绪三十二年，见侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第53页。即便是对此不甚满意的梁启超也认为“此后所当研究者，即在此过渡时代之条理如何”[注]丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第240页。。

随后，清廷指定包含宗室、军机大臣、各部尚书等满汉权贵在内的数十人在庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨的带领下厘定官制，以求“上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善，折衷至当，组悉无遗，庶几推行尽利”[注]《派载泽等编纂官制奕劻等总司核定谕》光绪三十二年七月十四日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第385页。。此外，上谕还特意要求端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊几位地方总督“选派司道大员来京随同参议”[注]《派载泽等编纂官制奕劻等总司核定谕》光绪三十二年七月十四日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第385页。，以示郑重。七月十六日，慈禧、光绪两宫召见厘定官制大臣，召开第一次编制官制会议，商议官制改革事宜。两日后，厘定官制大臣在恭王别墅的朗润园开编制馆，派定提调及随同编纂各员，正式开始官制改革方案的起草工作。

此次编订官制工作，大体上分为以下几个步骤，即先由编制局起草科起草方案，经评议科、考订科、审定科讨论之后，由总提调定稿后交由编制官制各大臣开会议论。编制官制大臣经过讨论，并参考各部参议人员的意见，对草案进行修改，由各大臣签署核定后送往总司核定大臣处作最后的核阅。总司核定大臣负责对草案进行最后的审定，经审核后上奏慈禧、光绪两宫阅看，并请旨颁行。由于官制改革采取先中央后地方的顺序，而八月二十九日，尚有地方督抚所派员未到。虽经多次督促，“各省派员会议官制，现已议定。惟尚未到齐耳”[注]《时报》光绪三十二年八月二十九日第二版。。因此，地方官制草案直至中央官制草案议定并公布之后才开始正式讨论。

随着官制方案编制工作的开始，对于官制改革的讨论也广泛开展。八月初一日，为了消弭各方的疑虑，编纂官制大臣们上《奕劻等奏为谨拟厘定官制宗旨大略以立标准而资治理折》，表明此次厘定官制的宗旨并提出五项基本原则，即参考君主立宪国官制厘定，使大权统于朝廷之谕旨；只议与司法、行政相关部门；改变尸位素餐的局面，使官无旷位，事有专司，官员能够恪尽职守；对各级官员任命程序进行规范，分为特简官、请简官、奏补官、委用官；对于闲散官员设立集贤院、资政院进行安置[注]第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第一辑，北京：中华书局，1995年，第539页。。依据上述宗旨，官制编制馆于九月十六日完成官制方案的制定并请厘定官制大臣核定后具名上奏。四日后，清廷颁布上谕称，根据厘定官制王大臣等人上奏的官制修订方案，为达到“专责成、清积弊、求实事、去浮文，期于厘百工而熙庶绩”[注]《裁定奕劻等复拟中央各衙门官制谕》光绪三十二年九月二十日，见第一历史档案馆编：《清实录》第五十九册，《德宗景皇帝实录·八》，北京：中华书局，1987年，第467页。的目的，两宫对方案进行了最后的修订使其能够适应时势，并将其公布示众。至此，丙午官制改革中的中央官制改革部分尘埃落定，中央官制(又称京内官制)将依据九月二十日的上谕进行更改。

从七月十三日(1906年9月1日)清廷颁布上谕进行官制改革方案编订到九月二十日(1906年11月6日)中央官制改革方案的颁布，短短六十七天，清廷对传统中央六部体制的权力格局进行了改变，在西方现代政体思想的影响下设计出一套新式的中央政权管理模式。但这种转变，无论是过程还是结果，都充满争论和变数。最后清廷颁布的官制改革方案，也不尽人意。以至于徐佛苏也在信里劝慰关心官制改革的梁启超，认为“政界之难望今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心事也”[注]丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第242页。。那么，丙午中央官制改革又有哪些制度设计与论争呢？

二、三份官制改革方案中的制度设计

从七月十三日到九月二十日，短短六十七天，官制改革方案大体经历由端、戴所上《请改定全国官制以为立宪预备折》中的方案到《总核大臣奏厘定京内官制折》[注]鞠方安在《中国近代中央官制改革研究》一书中提出在第一历史档案馆编的《光绪朝朱批奏折》中有《内阁官制初议草案》，但笔者未见。但据内容看，与九月十六日总司核定王大臣奕劻等所上奏折内容无太大差异，故认为是一个方案。中所设计的京内官制方案，再到清廷最终颁布中央官制改革方案的转变。而这三份方案在内容和制度设计上，还是具有一定差异。

(一)端方、戴鸿慈所上《请改定全国官制以为立宪预备折》

七月十四日，清廷钦定参与官制编订各大臣，两日后召开官制改革御前会议。《申报》记载：“十三日奉上谕宣示立宪，先将官制分别议定，今日王大臣会议办法，并内阁、政务、军机、吏部为内政部，礼部、太常寺、太仆寺、光禄寺、鸿胪寺为典封院，刑部、大理寺、步军统领为法律院，内务府、上驷院、銮仪卫为供备院，户部改财政部，裁工部，各省设税务、财政、警察、裁判司，裁各道同通佐杂设分□用，乡官改县为五品，各归外补裁部选旧制，电商各督抚议复请旨。”[注]《本馆接到王大臣会议改官制专电》，《申报》光绪三十二年七月十六日第二版。由此可见，在当日的会议上，各位编制大臣就内外官制更改的草案进行了初步讨论，并大致确定了改革的方向。那么，编制官制大臣是以何为参考依据进行讨论的呢？

据《时报》记载，此次官制改革方案，大体上是以端方、戴鸿慈所上《请改定全国官制以为立宪预备折》中的官制设计为蓝图，“由所调之编纂各员逐节撰稿，再由各大臣商酌无异词者即作为已画诺”[注]《时报》光绪三十二年八月初二日第二版。。在这封被视为清末立宪至关重要的奏折中，端、戴两人参考西欧各国制度，以日本官制改革为借鉴，对中国的官制体系进行了设计。端、戴二人认为，清廷首先应该建立内阁制，由内阁代君主负责任，使其“忠于职位，无敢诿卸以误国”的同时“虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢怨君主”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》光绪三十二年七月初六日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第368页。。其次，对于中央官制“宜酌量增置、裁撤、归并”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》光绪三十二年七月初六日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第371页。，明晰事权，担当责任。再次，对于地方官制，应“宜定中央与地方之权限”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》光绪三十二年七月初六日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第369页。，采用三级之制，推行地方自治制度[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第376页。。在这份奏折中，端、戴二人详细叙述了官制体系更改的各项理由，尤其对于中央各部门的裁并和职能进行了规划。

根据这份奏折，二人对于中央政体及各部门设置做了如下安排：

对于中枢机构，将军机处归并到内阁，以总理大臣兼大学士一人为首，以左、右副大臣兼协办大学士为其助手，各部尚书均入阁为臣。如此一来，天下政事统于入阁会议，经阁议后奏请圣裁颁行。考虑到人员安置问题，二人建议将原有大学士仍沿袭旧有殿阁之称，而入枢密院担任顾问大臣以示尊崇。

对于各部机构，端、戴二人提出一套增设、裁汰、归并的方案。根据二人的设想，各国中央官制虽名目不一，大体而言不外乎内务、外交、财政、司法、军事五者[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第371页。。因此，二人建议将原有六部变更为内务部、财政部、外务部、军部、法部、学部、农工商部、交通部、殖务部九部，并暂时保留原有之吏部，共十部构成内阁组成部门；同时应增设会计检查院、行政裁判院、集议院，独立于内阁之外；承担监督、裁判等职能。此外，二人还建议将内务府改为宫内部；政务处改为枢密院；将礼部与太仆、光禄、鸿胪三寺并为典礼院；将大理寺改为都裁判厅。

对于官员类型，应改变过去各部尚书、侍郎权限不明，尚书、侍郎等官职重复设置的现状，区分主任官和辅助官，以主任官为一部之长，统管事务，明晰权责。此外，还应设置丞、参各官，协助管理部务。

从这份奏折的内容上看，端、戴二人对旧有的军机处、六部体例进行了革新，构建了一套以责任内阁制为核心的新官制。根据这套新官制，旧有部门或裁汰或改并，改动幅度十分之大。因此该方案一经编制官制大臣讨论，便引得争论无数。这也使得在官制改革方案制定过程中，编制馆承受了来自各方的压力，不得已而将官制改革方案几经删改，以平衡各方利益。

(二)奕劻等人所上官制改革方案

光绪三十二年九月十六日，经过近两个月的争吵与斗争，经过若干次修改的官制改革草案终于通过总司核定大臣的审定，由庆亲王奕劻领衔上奏清廷统治者。在这封奏折中，奕劻等人认为今日积弊之难清，具体而言，是权限不分、职责不明、名实不符造成的。为达成廓清积弊、明定责成的目的，官制改革应当划分立法、行政、司法三者之间的权限。考虑到中国实际情况，立开议院不可行，因此拟设立资政院代替，以行立法之事。行政之事，则归内阁及各部大臣。根据此份方案，内阁设立总理大臣，各部尚书为内阁政务大臣，如此一来，“分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通”[注]第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第三十三辑，北京：中华书局，1995年，第58-62页。。至于司法之权，则归法部之专属，同时由大理院承担审判之职能。除去上述分立之三权外，该份方案沿袭端、戴二人增设独立部门的思路，提出设立“资政院以持公论，有都察院以任纠弹，有审计院以查滥费，亦皆独立，不为内阁所节制而转并监督阁臣”[注]第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第三十三辑，北京：中华书局，1995年，第58-62页。。

对于各部的设置，该折从部门设立和名称更改两点出发，将中央各部设置为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部十一部。此外，该折还规定各部“除外务部载在公约，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚书只设一人，侍郎只设二人”[注]第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第三十三辑，北京：中华书局，1995年，第58-62页。。而对端、戴方案中提出的新设丞、参之建议，因担心“事权不明，尚多窒碍”，特改设承政厅、参议厅以代替。

大体而言，奕劻等人所上官制改革方案基本认可了端、戴二人的改革思路，在政体及制度设计上并没有太大差异。端、戴二人希望推行的责任内阁制基本上也为奕劻等人所上方案接受，尽管并未明言责任内阁，但根据奏折所附《厘定阁部院官制说贴》的内容可以看出，将军机处并入会议政务处，提升内阁地位，实际上采取的是责任内阁制的思路。

(三)清廷公布的最终改革方案

光绪三十二年九月二十日(1906年11月6日)清廷颁布上谕，公布官制改革最终方案。

在这份最终版改革方案中，清廷统治者认为，军机处作为行政总汇，从雍正年间设立到现在，并无流弊，因此无须更改[注]《裁定奕劻等复拟中央各衙门官制谕》光绪三十二年九月二十日，见故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第471页。。尽管谕旨命令各部尚书均着充参预政务大臣，轮班值日，听候召对，似有内阁意思，但内阁与军机处的一切照旧，则意味着责任内阁制的破产。不仅如此，对于增设部门的建议，清廷也未采纳。

表1 官制改革草案与正式方案之对比

续表

如表1所示，事实上，从最后公布的改革方案看，此次官制改革最核心的问题，中央权力结构的变更并没有实质性突破，仅仅对各部的名称进行了变更，对各部的职权进行了初步的划分[注]事实上，该上谕只是核准了奕劻等人所拟定的官制改革方案，为中央官制改革指定了大的方向，设计了大框架。从具体细节看，各部的具体官制节略均在上谕公布之后依据上谕进行拟定，而各部权限重叠之处则成了各部权力之间的争议焦点。以法部和大理院为例，正是因为上谕并未明确二者之间的权限划分，才导致此后的部院之争。。

三、围绕丙午中央官制改革方案的争论

自七月十三日上谕颁布到九月二十日中央官制方案出台，上至军机大臣、地方督抚、各部堂官，下至在外学子、国内知识群体乃至普通民众，对于官制改革之事皆议论纷纷。

(一)对于责任内阁制的争论

各大臣议定讨论的是关于中央官制的总体框架，其中引起各大臣较大争议的是内阁制度。对于内阁制度，端、戴二人在奏折中列举责任内阁的诸多益处，极力建议清廷实行内阁制，并认为传统的中央官制使得“各部漠不相谋，政策万难统一”，而“东西各国无不有责任内阁”，故“宜略仿责任内阁制，以求中央行政之统一”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第368页。。对于内阁制度的设计，端、戴二人建议仿日本明治维新之步骤，“采其意，以军机处归并内阁，而置总理大臣一人兼充大学士，为其首长，以平章内外政事”，并置“左右副大臣各一人，兼充协办大学士，为其辅佐”，而原有之大学士则“仍待各殿阁之名衔，简为枢密院顾问大臣”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第369页。。

面对端、戴二人的建议，各大臣观点不一。究其原因在于，按照端、戴二人的设计，裁并军机处而改设内阁，势必导致新一轮的权力更迭，而原本属于权臣的军机大臣很可能面临失势的结果。按照清廷传统体制，军机处是清廷权力中枢，而新的内阁体制中内阁将超越军机处，成为新的权力中枢机构。按照端、戴二人的设计，仅有总理大臣一人、副总理大臣二人，显然难以安顿掌握实权的诸位军机大臣，更遑论除此之外的大学士们。《时报》认为此时官制改革的最大阻力在于改定官制之后各大员的安排问题。“此数日内所首先提议者为组织内阁一事，其中曲折极多，阻力亦为最大颇难卒定。端之原奏为设一总理、二副总理、两丞两参，下则统以五局，各局再设司员。会议之各大臣大率对此而表同情者甚多，惟军机数人，殊不愿意。”[注]《时报》光绪三十二年八月初二日第二版。故“听说内阁最困难之一端即为现时军机大臣，无从安置，副总理仅有二席，固不免其中稍有阻碍云”[注]《京师近闻》，《时报》光绪三十二年八月初三日第二版。。为解决这一问题，两宫特意于七月二十日“召见泽、振、袁、端四人，闻即商酌此事”[注]《时报》光绪三十二年八月初二日第二版。。并在此后数日垂询世续、张百熙、戴鸿慈等多人的意见。

经过一番讨论，编纂官制大臣议定将军机处及旧内阁两处合并为新内阁，下设庶务、法制、记录、勋赏、统计、刷印六局，设阁丞二人、参议四人管理各局事务[注]《时报》光绪三十二年八月初四日第二版。。而七月二十五日，内阁组织体系“始定稿进呈御览，系总理大臣一人、副总理大臣二人，不设丞参，其中共分五局，一制诰、二刷印、三编制、四统计、五赏勋，每局置局长一人，以四品卿充任之，其下置四司员五六人，以五六品京官充之，下再置书记生六七人，此其大略也。内阁事件须经三总理大臣画署，遇与某部相关者尚须得某部主任大臣画署。此节与各国文明袁任政府之法相符”[注]《京师近闻》，《时报》光绪三十二年八月初五日第二版。。由此可见，经过讨论，对于端、戴的方案基本通过，仅仅裁去丞、参二职位。

此外，由于考虑到军机大臣的去留，慈禧本意多设数名副总理大臣，但最终仅仅加上“惟其中有政务殷繁之时，则可添置副总理等语”[注]《京师近闻》，《时报》光绪三十二年八月初五日第二版。。此后，该定稿经书总司核定处核定后于八月初二日上奏，但奏折被两宫留中未发。对此，《时报》报道：“议定改官制之折已于本月初二日由王大臣会衔递上，当时留中，至今尚未发出，或云系内廷欲细意详阅，或云系反对党所极力运动，皆未可知。”[注]《议定改官制折留中》，《时报》光绪三十二年八月十五日第三版。而数日后，又闻“太后年高心慈，不愿军机大臣有所更动，对庆邸言，内阁副理还是四人的好，可分总理责任，故有仍用四副理之议”[注]《时报》光绪三十二年八月二十六日第二版。。尽管舆论由此记录，但在九月十六日，总司核定大臣具折开单，呈列京内官制改革方案之时，其中所采取内阁制，依旧沿用此前讨论结果，设立总理大臣一人，左、右副总理大臣各一人。

(二)对于中央各部名称及组织机构的议论

对于中央各部的设置，端、戴二人在奏折中已经明确提出设立内阁十部的设想，只待内阁组织议定之后讨论各部名称及组织构架。但未曾想到，在随后的会议之中，“惟袁宫保发言最多，余人大多默默，泽公则甚与袁、端表同情，张治秋尚书则极亢爽，颇能与反对者相抗争云”[注]《京师近闻》，《时报》光绪三十二年八月初三日第二版。。尽管端、戴二人在奏折中对于各部设置、裁并、更改理由进行了详细的说明，但由于涉及部门较多，人员冗杂，关系繁复，各部名称设置及各部组织机构成为最为反复的部分。

关于各部名称设置，端、戴二人方案基本获得众人的同意，只不过在各部门名称上存在争议。其中以内务部为主。根据端、戴二人的设计，“内部为民治事，职要而任紧”而“内务可以赅警察，而警察不能尽内务”，加之“考各国之制，以警部独称者甚希，而内部不立者竟无”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第371页。。因此二人建议将巡警部改为内务部，“凡户部、工部之关于丁口、工程者，皆并隶之”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第371页。。而之后，内务部的名称几经变化。据《时报》记载：“编制局前拟将巡警部归并内务部，又拟改为民政部，近日，忽又提议巡警部暂时不更改云。”[注]《时报》光绪三十二年八月十五日第二版。“民政部前由总核定处改为内政部，近又有人谓内政字面太泛，仍改还民政二字，盖所谓会议所谓核定其推敲者，惟在此字面耳。”[注]《京师近信》，《时报》光绪三十二年八月二十二日第二版。最终，九月十六日上奏方案中，因“巡警为民政之一端”[注]《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，光绪三十二年九月十六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第465页。，故采用“民政”二字。

对于部门名称的更改，尚且属于文字斟酌之意，而各部组织机构及人员设置，则切实关系到各部实在利益。因此，不仅编制馆之大臣极为慎重，各部派遣参与商议人员也纷纷发表自己的观点。端、戴二人最初认为，清廷旧制“一部之中有二尚书、四侍郎，又加以管部之亲王、大学士，则一部而又六七主任官矣，决无分劳赴功之效，惟有推诿牵制之能”。因此二人建议仿造各国制度，各部人员定为“一大臣、一次官，大臣负阁臣之责，次官综一部之庶务”，即各部设一尚书、一侍郎，下设“丞、参各官，划定职权”[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第370-371页。。端、戴二人的方案可以解决旧官制中冗员问题，提高行政效率，无疑是一套较为科学的现代管理体制。这套体制，最初获得了编制馆内人员的推崇，故对于各部组织设置，初拟定为“各部设一尚书二侍郎二丞二参，每司以郎中一人为局长，员外郎二人副之，下设主事四五人”[注]《时报》光绪三十二年八月初五日第二版。。但是，各部人员的变动毕竟涉及各部之间的利益纠葛，而掺杂各种利益群体，因此，对于各部人员设置，几经变革。对此，《时报》多次刊登各部通则的变化。例如八月七日时报刊登消息称：

各部总则将次议定，其中系以大臣一人，副大臣二人，下为局长一人(四品官)、头等书记官(五品官，视郎中)二等书记官(六品官，视主事)三等书记官(七品官，视小京官)，其下即为录事。[注]《时报》光绪三十二年八月初七日第二版。

而此方案，因其改变旧有之名称而遭到总司核定大臣庆亲王奕劻的不满。据记载：“编纂官制大臣议定各部通则，拟改变尚书、侍郎、郎中、员外、主事各名称，惟庆亲王不大谓然。”[注]《电报一》，《时报》光绪三十二年八月初八日第三版。“传语议官制各大臣谓旧时名称我万不能改，去现时不特须改回尚侍并郎中员外主事等名目，亦须仍旧矣。是即反动之现端也。”[注]《时报》光绪三十二年八月十四日第二版。

对于各部内部设置，编制馆拟定之各部总则中，每部于各局之上尚有一承政厅，如日本各省中之大臣官房其中有正副提调各一人，并有各科及各等之书记官，或谓仍以丞参为其中提调，如现时学部之制，其下尚有参事官四人[注]《京师近信》，《时报》光绪三十二年八月十二日第二版。。据《时报》记载，经过多次会议商讨，内阁各部通于八月十七日议定：“已由厘定官制王大臣十四人全往画稿送往总核处矣。其中大致与前此所拟无甚变更，惟将大臣仍改为尚书，左右副大臣改为侍郎，下设两丞、两参事、郎中、员外、主事、七品小京官等，而提调、总办、书记等名称销去，于承政厅之外添设一参议厅，以左丞、右丞总核承政厅之事务，以左参议、右参议总核参议厅之事务。承政厅之职掌略如前则，参议厅之职掌则拟定本部之法令章程草案，审定本部法令章程草案之应增删修改者。各司局长则郎中当之，每司一人，员外郎、主事、七品小京官等则分任承政厅各司各科之事，余均与前则无异。尚书一人、左右侍郎各一人为特简官，左丞、右丞、左参议、右参议为请简官，参事、郎中、员外、主事、七品小京官为奏补官，录事为委用官。”[注]《时报》光绪三十二年八月十八日第二版。可以看出，这份草案相较于最初的草案，已经完备许多，对于各部人员设置及组织机构进行了详细的规定。但此稿送往总司核定处后，又经删改，定为“各部均设尚书二员侍郎二员，不分满汉，补授左右丞参议郎中员外主事一律仍旧，惟裁撤书吏考取书记生原有供事改为录事”[注]《二十九日北京专电》，《时报》光绪三十二年八月三十日第二版。。而九月十六日总司核定大臣上呈厘定官制方案时又将各部内设置更改为“各部尚书只设一人，侍郎只设两人……特设承政厅，使左、右丞任一部总汇之事，设参议厅，使左右参议任一部谋议之事”[注]《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，光绪三十二年九月十六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第464页。。官制方案之易变，可见一斑。

(三)对于增设、裁并、更改独立之部门的讨论

端、戴二人原本拟设立会计检查院、行政裁判院于内阁之外，监督政府行政，并设立集议院，以为国会基础[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第374页。。此外，二人还建议设立宫内部管辖内廷事务，而以太仆寺、太医院、銮仪卫技其他供奉内廷之职司，归并隶属[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第375页。。会议政务处则改为枢密院，以原有大学士及各裁缺之大员特旨简任[注]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，光绪三十二年七月初六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第375页。，以资顾问。对于端、戴二人的建议，编订官制大臣颇不以为然，其中尤以集议院、内廷官制的改革为困难。

内廷[注]内廷指的是包括宗人府、内务府等在内的所有管理宫内及皇家事务的机构。总管皇族宗室事务，向来为清廷最高统治者所倚重。更改内廷制度，对于慈禧、光绪而言，也非其所乐见，故其在御前会议上谕：“内廷一切制度，亦须斟酌改良并谕电饬各国钦使考察东西洋内廷制度以便择善而从。”[注]《两宫面谕改良内廷制度》，《时报》光绪三十二年八月三十日第三版。而最初端方有裁撤内监之议，以至于内监人心惶惶。据时人记载：

端本有裁宫省之议，泽等均附和之。内监大危，终日在慈圣处泣诉，并谗以许多不相干之谈论。……七月中，有两日早膳未进。据说有一夜，慈圣云：“我如此为难，真不如跳湖而死。”本初(指袁世凯，因袁绍字本初，故以此代称)等闻之，始有内务府及内三院、宗人府等与政治无关得失，一概不议，上意稍释。[注]《齐东野语》，见陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34页。

对此，《时报》也刊登数则新闻，证实内监改革一事，颇为曲折。甚至本并不赞成裁撤内监的袁世凯，某日下朝时也被“各内监群起围之，约百余人，始尚以礼相称，其后越聚越多，竟有谩骂者，围绕不散”[注]《时报》光绪三十二年八月二十日第二版。。鉴于裁撤内监，事关重大，七月二十日，两宫分别召见载泽、载振、袁世凯、端方进行商议。为打消内监的惶恐不安，安抚宫内诸人情绪，载泽明确表示“宪法断无如此强厉之事”[注]《预备立宪意见书》，见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，上海：上海人民出版社，1983年，第461页。并请内监放心。由此可见，改革内廷官制之难。

对于集议院、枢密院，端、戴二人最初将其作为增设机构，为日后实行宪政奠定基础。对于集议院的设立，编制馆在官制草案中拟将政务处改为集议院，为上议院之基础，其中议员“以三种人组合之(甲)王公贝子之成年者互选之；(乙)京官五品以下每百人选五人；(丙)各省绅商每省选八人”[注]《时报》光绪三十二年八月初五日第二版。。对于枢密院的设立，则是考虑到各部改革势必导致许多官员裁缺，为减少改革阻力，编制局决议设立枢密院，以各裁缺大臣入内以备顾问，“十日一值，拟简大学士王文韶为掌枢密院大臣、大学士孙家鼐为之副”[注]《时报》光绪三十二年八月初四日第二版。。即便如此，在编制官制大臣会议上，对于集议院及枢密院的设立，各大臣依旧不甚满意。对于集议院的设立，各大臣担心该院一旦设立，势必导致民权大涨而威胁到清廷的统治地位，故均以限制集议院之权力为宗旨[注]《时报》光绪三十二年八月十七日第二版。。对于枢密院，考虑到其顾问性质及对行政的影响力，“不能安置闲员，将来裁缺及更动之各官，拟设集贤院及资政院两处，以位置之优与俸禄，惟不干与朝政”[注]《时报》光绪三十二年八月初九日第二版。，从而确立了集议、枢密、集贤、资政四院的格局。但该方案最终也没有通过，据《时报》记载，对于这四院的官制设立，各大臣及参议人员进行了讨论，后拟定将枢密院改为秘书院，将现有大学士六人置于其中，为最高之顾问官；设立资政院，由掌院大臣一人，副掌院大臣一人，议政大臣由二十余人组成。资政院各大臣均以各部裁缺之尚书、侍郎及三四品京堂任之，其下再设书记官及顾问官若干人，以五六品京官充任以辅助各大臣议政；将集议院改为集贤院，仿造各国上议院之组织，为将来议院之基础；裁去原议中安置闲散官员的集贤院[注]《京师近信》，《时报》光绪三十二年八月二十一日第二版。。对此，《时报》发表评论称：

集议院现改名为集贤院，因此时避议院名称(庆邸称不愿意议院二字，故不得已改为集贤院)其如何组织尚未拟定。初时本以集议院为上下两院之基础，枢密院为君主高等之顾问，别以集贤院及资政院，为位置裁缺及闲散各大臣之□位，不欲其厕于集议及枢密之重要地位也。近则以集议院而用集贤院之名，其权限略减小矣而枢密院改秘书院，反而带从前集贤院之性质，而资政院而略带前之枢密院之性质，其中省去一院，盖几经波动而几经变幻也。[注]《京师近信》，《时报》光绪三十二年八月二十一日第二版。

数日后，对于各院官制的设计又出现变更。《时报》记载：

集贤院前日本议用以代集议院，而以资政院含枢密院顾问性质，位置裁缺之闲散大员，顷又因集贤二字无甚深意，仍拟定以集贤院位置闲散，而以资政院代替集议院。辗转更换，原议设集议院之本意已渐消失，盖因某邸颇不愿见议院二字，遂无人敢主张也。[注]《时报》光绪三十二年八月二十五日第二版。

而事实上，九月十六日，总司核定大臣上奏的京内官制草案中，仅仅设立集贤院与资政院。以集贤院安置耆臣硕望以备垂询，以资政院“广搜舆论，祛下情之壅蔽，备圣世之刍荛”[注]《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，光绪三十二年九月十六日，故宫博物院明清档案部汇编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第470页。。事实上，端、戴二人最初拟设集议院、枢密院、集贤院、资政院四院，即为实行日后宪政考虑，提前改革政体以适应日后政治的发展。但经编纂会议之后，最终定稿仅留集贤与资政二院，已与最初意图相去甚远，而对于各院的职能进行删改，“而以资政院带集议院之性质，集贤院位置闲散，细寻意味，是将三院均化不足轻重之地位矣”[注]《时报》光绪三十二年八月二十五日第二版。。

综上所述，从七月十三日清廷颁布上谕改定官制，至九月二十日清廷对总司核定大臣所奏之官制改革方案进行核定，厘定官制大臣及参议人员官制改革方案进行了多次讨论。官制改革方案也历经波折，几经修改，终于九月二十日尘埃落定。而九月二十日颁行的官制改革方案实际上也与最初的设想相去甚远，仅仅将原有官制进行了名称上的更改，而于实际政体并非明显更迭。此次历经六十七天的改定中央官制，最终以有名无实、不餍人望而告终。徐佛苏在给梁启超的书信中也明确表示对此次官制改革的不满，文中称：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。”[注]丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第242页。

六十七天的官制改革草案拟定过程充满了变数与波折，其背后深层次的原因，在于各利益团体的博弈与妥协。在官制厘定过程中，以奕劻、袁世凯为首的团体倡导责任内阁制度，试图对旧有的军机大臣体制进行更改；而以军机大臣荣庆、铁良等为首的团体则反对设立责任内阁，防止新的官僚集团专权。二者之间的斗争本质上是对实际行政统治权力的争夺，这也是官制草案一波三折的内在原因。此外，慈禧出于清廷统治的需要，对于汉族官僚的不信任以及由来已久的满汉矛盾的积累，使得官制改革方案最终并未如愿实现，更多的改革仅仅是名称上的变化，于实质并无太大更改。《时报》对此评论道：“官制一节，效果颇难期望。会议定之草案，改之又改，非初时之本意。上诸总司核定处，积压延宕，置之不理，将来或意见因此而不上奏，亦未可知。即上奏矣，而总司核定所删改何如，尚存会议之本意否，亦未可知。即不多删改矣，而上奏后如厘定官制宗旨之折之故事，留中不发，亦未可知，即发表矣能实行与否，筹得行政经费与否，亦未可知。盖此之波澜，尚未已也。”[注]《时报》光绪三十二年八月二十六日第二版。

四、袁世凯对于官制改革方案的影响

光绪三十二年，清廷实际最高统治者仍为慈禧太后，而名义统治者为光绪帝。此时的清廷重要阁臣及地方总督如表2所示。

表2 光绪三十二年大学士、军机大臣、各地总督名单

因此，可以说，丙午官制改革，包括京内中央官制和地方外官制的改革都是上述各大臣与清廷相互妥协的产物，而其中起到至关重要作用的人物即为直隶总督兼北洋大臣袁世凯。

对于袁世凯，学界已有许多研究，其成果在此不赘言。大体而言，学界已经注意到此次官制改革中袁世凯所起到的重要作用，并达成共识。具体言之，袁世凯主要通过官制编制局的编订人员和厘定官制大臣两方面来影响官制改革方案的制定。

(一)袁世凯与官制编制馆

官制编制局作为丙午官制改革的起草机构，早在七月初八日，就由戴鸿慈、端方联名上奏要求开设，以便统筹官制改革之事。此次官制编制局由起草、评议、考定、审定四科组成，设提调二人总览。具体人员名单如表3所示：

表3 官制编制局人员名单

对于编制局的人员构成，据时人记载：“并非大臣各派一人，亦非各大臣商派。系各人各写所欲派之人，由徐大军机定之。闻泽公所派，本有赵从藩等，后去之而仅留周树模，又十二人内已定有钱承志，不知如何忽改为汪荣宝。”[注]《预备立宪意见书》，见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，上海：上海人民出版社，1983年，第459-460页。通过对编制局人员来源梳理可以看出，此次入选编制局人员或具有丰富的内政经验，或具有留学背景。虽然多人因与袁世凯关系过密而为人所诟病，但大体而言，各员均具备了参与拟订官制改革方案的能力。除去上述编制局的起草人员，京内各部院及各省督抚也派遣参议人员，如表4所示：

表4 参与官制草案审议各员名单

*资料来源：《更革京朝官制大概情形》，《立宪纪闻》，见中国史学会编：《辛亥革命》第4册，上海：上海人民出版社，2000年，第6页。

由此可见，此次参与编制新官制方案的人员共由三个部分组成，即两宫指定的厘定官制大臣、官制编制馆的工作人员及各部院及各总督派遣的参与讨论人员。而编制官制的程序，大体上是以端方、戴鸿慈所上《请改定全国官制以为立宪预备折》中的官制设计为蓝图，“由所调之编纂各员逐节撰稿，再由各大臣商酌无异词者即作为已画诺”[注]《时报》光绪三十二年八月初二日第二版。。

而此次担任编制局总提调的孙宝琦、杨士琦二人，均与袁世凯关系密切。孙宝琦曾出任驻法公使，而其从法国归来后，袁世凯多次上折为其谋求好职位。光绪三十二年闰四月二十九日，袁世凯上折请调孙宝琦为帮办津镇铁路大臣。奏折中称“查有三品卿衔候补四五品京堂孙宝琦，才识恢闳，志趣正大，前奉使法国三年，熟习外交，研求政法，倘以之襄办路政，于国计主权必多裨益，而微臣亦得收臂助”[注]《请以孙宝琦为帮办津镇铁路大臣片》光绪三十二年闰四月二十九日，见袁世凯：《袁世凯全集》卷十五，郑州：河南大学出版社，2013年，第116页。。而孙宝琦本人也对西方政体有一定了解，在其出任驻法公使之时就曾上折请改官制。另一提调杨士琦则与袁世凯关系更加亲密，其兄弟二人(杨士骧为其兄)被视为袁世凯的左膀右臂。时人回忆称“泗州杨氏兄弟，与袁世凯共秘密最多。其大兄士骧，袁世凯极倚重”[注]刘成禺：《世载堂杂忆》，北京：中华书局，1960年，第203页，见袁世凯：《袁世凯全集》卷十五，郑州：河南大学出版社，2013年，第279页。。早在光绪二十九年庆亲王奕劻接替荣禄成为首席军机大臣之前，杨士琦就曾帮助袁世凯贿赂庆亲王奕劻。事成之后，杨士琦成为袁世凯心腹之一。后经袁世凯提拔，担任商部右丞一职。光绪三十二年七月十八日，袁世凯还请将杨士琦派为会办电政大臣[注]参考《请派杨士琦为会办电政大臣片》光绪三十二年七月十八日，见袁世凯：《袁世凯全集》卷十五，郑州：河南大学出版社，2013年，第279页。。丁未政潮后，瞿鸿禨出军机，袁世凯又向慈禧太后进言建议让杨士琦入军机。由此可见，袁世凯与其关系之紧密。而杨士琦入军机之事，由于慈禧向孙家鼐咨询，孙家鼐认为“士琦小有才，性实巧诈，与臣同乡。臣知之最稔，盖古所谓饥则依人，饱则远飏者也”[注]胡思敬：《孙文正恶杨杏城》，见《国闻备乘》，北京：中华书局，2007年，第98-99页。而作罢。

除去总提调二人外，编制局的诸多人员都与袁世凯关系匪浅。通过表3可以看到，作为袁世凯幕僚的金邦平、张一麟等人均在编制局内充任要职，吴廷燮、周树模、钱能训等人与袁世凯也有着不浅的交情，而汪荣宝、曹汝霖等留日学生也是袁世凯大力拉拢的对象。尽管清末时期汪荣宝等人并没有成为袁世凯的幕僚亲信，但不可否认，清末留日学生群体中，江浙、直隶等地人数较多，这与当地督抚都有很大关系。此外，留日学生多受到西方政治理念的熏陶，对于立宪内阁制均抱有极大的期望，因此，袁世凯的主张在留日学生群体中支持者众多，抑或说袁世凯合理地利用了留日学生。民国年间曾经有人问袁世凯：“总统的辅弼人物，谁最信？谁最才？”袁回答：“予最亲信者有九才人、十策士、十五大将。徐菊人(世昌)雄才，杨杏城(士瑜)逸才，严范孙(修)良才，赵智庵(秉钧)奇才，张季直(謇)槃才，孙幕韩(宝琦)隽才，阮斗瞻(忠枢)清才，周辑之(学熙)长才，梁燕孙(士诒)敏才。杨皙子(度)善辞，王一堂(揖唐)善谋，张仲仁(一鏖)善断，曹润田(汝霖)善计，陆润生(宗舆)善策，章仲和(宗祥)善治，汪衮甫(荣宝)善政，金伯屏(邦平)善文，顾巨六(鱉)善道，施鹤雏(愚)善事。”[注]陈灨一：《新语林》，上海：上海书店出版社，1997年，第73页。可见袁世凯笼络人员之广。也正因此，官制编制局编制的方案大体上与袁世凯心中的方案一致。

(二)袁世凯对厘定官制大臣的拉拢

对于参与编制官制各大臣，袁世凯也用尽手段，或笼络、或用计，通过利益诱惑换取他们对于官制改革草案的支持。参与官制改革的大臣中，张百熙、徐世昌与袁世凯有姻亲关系[注]事实上，袁世凯与张百熙、端方、周馥、徐世昌、杨士骧、孙宝琦等均有姻亲关系。袁世凯三子袁克定为张百熙女婿、五子袁克权为端方女婿、七子袁克齐为孙宝琦女婿、八子袁克轸为周馥女婿、十子袁克坚为徐世昌女婿、三女嫁给杨士骧之侄杨毓珣。，故一直对于袁世凯的建议言听计从，张百熙还曾按照袁世凯授意上折请以奕劻为总理大臣。而端方、戴鸿慈作为官制草案设计蓝图的起草者，一方面力图推动自己方案的通过，另一方面，在端、戴二人回国路过天津时，与袁世凯也有过密切接触。早在六月十七日抵达天津当日，端、戴二人就拜会袁世凯，三人“坐谈良久，谈及筹立宪准备及改官制，命意略皆符合”[注]戴鸿慈：《出使九国日记》，见钟叔河主编：《走向世界丛书》第九册，长沙：岳麓书社，2008年，第528-529页。。端、戴两大臣在天津停留四日，与袁世凯、孙宝琦、金邦平、梁敦彦等人多次会面，谈及立宪，“慕韩以拟请王公游学外国最为亟”[注]戴鸿慈：《出使九国日记》，见钟叔河主编：《走向世界丛书》第九册，长沙：岳麓书社，2008年，第529页。。可见，对于立宪事宜，端、戴二人与袁世凯及其幕僚达成诸多共识，并互有好感。袁世凯还于二十日会同端、戴两大臣奏改官制，这也为在官制改革中端、袁二人达成某种政治同盟奠定了基础。

而军机大臣中，荣庆素与袁世凯过从甚密，奕劻亦因收受袁的贿赂而大力支持，只有铁良、瞿鸿禨与袁世凯政见不合。故时人有云：“本初素来手段尚专制，午公(指端方)性实守旧，泽在青年，李眷甚微，戴、尚固无论也。中央各领袖者毫无成见，城北(指徐世昌)善事周旋，善化(指瞿鸿禨)乃见机之流，定兴(指鹿传霖)安于聋聩，荣、铁守旧，而铁则铮铮。”[注]《齐东野语》，见陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34页。在官制草案议论之时，考虑到改革官制将会对清朝贵族产生影响，袁世凯事先筹划预防之策，“议先设上议院，以皇室中之王公贝子贝勒等充当议员”[注]《时报》光绪三十二年八月初九日第二版。，以此将王公贝子将军等排除出政府，“非奉旨派有差缺，不得干预行政事件”。而此议极大损害清朝贵族的利益，舆论更是对此进行造势宣传，以至于许多逸事散布。例如，据《时报》记载，当时有众多亲贵纷纷“怂恿小醇邸出与为难，是日会议时，醇邸至出手枪，抵袁之前谓，尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣，幸庆邸急至出而排解风潮，始息。袁于是有不欲与闻之说。其第一次具奏，申明凡无关行政司法之衙署，此次均不提议，盖恐载有阻力也”[注]《时报》光绪三十二年八月二十日第二版。。

对于一直反对官制改革的铁良，则通过载泽，“许铁以内阁副总理大臣之位置，铁良亦愿意不反对袁之改革官制”[注]《时报》光绪三十二年九月初一日第二版。。而对于王文韶，由于其在立宪会议时不做表态，因此并未参与编制官制会议。据《时报》记载：“王夔石相国对于改订官制之事不赞一词，自知将来必位置于元老院内，今日赏语同寅曰：我受恩深重，既不允准乞休，现在亦未敢递辞。然将来位置元老院后尸位素餐，一无事事，彼时决计告休归里矣。”[注]《王相国拟似入元老院后乞休》，《申报》光绪三十二年九月十三日第四版。

尽管通过各种途径，袁世凯使自己提出的官制改革方案通过官制改革会议，但鉴于各方反对声音不断，为避免后顾之忧，袁世凯多次上折希望清廷尽快下旨颁布施行新官制。但慈禧太后出于政治稳定考虑，将袁世凯等人所上奏折皆留中，并以权操自上，势在必行，务须详慎核办为由，未采纳此建议。对此，袁世凯也颇为忧心。据《时报》记载：

袁宫保因前所上条陈立宪事五条至今留中未发，甚为焦灼，盖此事为改定官制之先导，即实行宪政之基础，今反对党又在暗中运动，多方掣肘，似此情形将来恐成画饼，故凡热心家国者，莫不抱此隐忧云。[注]《时报》光绪三十二年八月十三日第三版。

面对这种进退两难的局面，如何将官制改革进行下去也成为各界的关注，甚至外界流传将某军机大臣外放方可将改革进行下去。《时报》刊文称：

闻某军机甚不赞成立宪，与庆王、袁督意见常相龌龊，改革官制已经议定，尚未颁发明文者，由某军机在内阻扰之故也。庆王、袁督以为实行立宪宜先以同一宗旨之人组织内阁，否则改革官制之实效，不著责任内阁之机关不完，某军机才力虽超绝常人，独其意见不同，宗旨不合，俱难列朝班以任政务之责，应以某军机外放，任以关万之重寄，且可排斥中央政府之阻力。刻下尚在会商之时，但此事未知如何定夺，暂记所闻以观甚后。[注]《时报》光绪三十二年八月十二日第三版。

对于各大臣在官制改革中的表现，恽毓鼎在日记中痛斥各大臣“今之号称能办新政者，大都括民间膏血，博自己功名。士民未享其利，先被其害”。并认为中国晚清的落后并不是因为文化、制度的落后，“其病根所在则臣下嗜利欺君，无事不存私心，无事不归欺饰，无事不饱私囊”。而对于立宪和官制改革，各大臣“仍是此副心肝，不知有何妙用也……更糟者，科举既废，科甲出身人不堪用，而学堂学生则又知其不足恃而不敢用(学部右丞创为学生毕业不给奖励，唯予文凭之议)，然则将以何取士？所用者唯捐纳耳，贵游子弟耳，善走门路以求速化飞行之人耳。仕途至今日真堪大痛矣。自庚子以后，二圣望治过切，故新政建议无不立从，乌知若辈乏之徒为骗功名计哉！毓鼎一腔哀愤，万行血泪，无日不盼中国强，大清永，万民安。往往从梦中痛哭而醒，泪痕犹渍枕函也”[注]恽毓鼎：《恽毓鼎澄斋日记》，杭州：浙江古籍出版社，2004年，第320-321页。。恽毓鼎在日记中的一番剖析，无疑道出了清廷政治的黑暗面，也说明了立宪和官制改革中出现的问题。

作为晚清政坛的重要政治人物，袁世凯对于丙午官制改革颇为热心，其尚在天津之时就已经预计到京后如何进行官制改革。改革官制意味着新一轮的事权更迭，而在这场权力更换的过程中，如何保证自身的权力不受影响并且利益最大化则是袁世凯最为关心的内容。自袁世凯进京参与立宪讨论之后，军机大臣铁良与其发生数次争执。这几次看似为国体、为政体而进行的争论，实际上大多为权力之争。早在仿行预备立宪上谕公布之前，袁世凯进京筹议立宪之时，就与铁良发生过数次争执，二人争论的焦点在于是否立行立宪。此后，袁世凯、奕劻先后面参铁良，称“若不去铁，新政必有阻扰”[注]《齐东野语》，见陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34页。。此外，袁世凯还多次放言“官可不做，宪法不能不立”[注]《齐东野语》，见陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34页。，以示对立宪的热衷。在官制改革中，袁世凯积极推动责任内阁，陶湘认为“本初另有深意，欲盖借此以保其后来”，而“端借机可以安于南洋之位”[注]《齐东野语》，见陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34页。。而在官制改革方案筹议过程中，袁世凯主要通过安插心腹人员进入编制局，与编制官制大臣进行博弈来达到其预定改革官制的目的。

而袁世凯在这场改革中的角色亦是十分特殊，一方面，他推动着清廷向君主立宪政体的转变，促进了国家的转型；另一方面，此次官制改革也包含着袁世凯自身的私心。而官制改革的结果，也并不遂袁世凯之意。九月二十日清廷颁布中央官制草案，并未采取袁世凯建议的责任内阁制，而是延续军机处的地位，且此后以“既设专部，部中应有全权”为理由，将袁世凯所有兼差全部开去，仅仅保留直隶总督专职。时人有谓：“本初从前谋夺宪台权利，一再营图，不肯稍留，今日亦然，出尔反尔，且系自己送去，天道不爽。”[注]《齐东野语》，见陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34页。

五、结语

六十七天，一场引人注目的官制改革就以一道似是而非的上谕而结束。九月二十日，在颁布官制方案的同日，清廷颁布《著奕劻等续订各省官制并会商督抚筹议预备立宪地方自治谕》，继续修订地方官制部分，丙午官制改革还在继续。

从派遣五大臣出洋考察政治开始，清廷试图从西方的政治文明中寻找维护自身统治、挽救时局的方法。而承载诸多希望的五大臣归国后，也确实给时人带来了希望，尽管这份希望也源于远在日本的梁启超、杨度等人[注]对于端、戴二人所上奏折及《欧美政治要义》等文，据学界已有成果的考证，极有可能为梁启超、杨度等人代笔，且受到有贺长雄影响很大。。而随着预备立宪上谕的颁布和官制修订工作的开展，现实与理想的矛盾却清楚地展现在人们眼前。如何将一个古老的王朝改造成一个现代政府，如何在不推翻清廷统治的基础上完成制度的改革，丙午中央官制改革作了尝试，也涌现出良好的设计，但最终还是失败了。

回顾历史，人们往往将官制改革的失败归结于袁世凯等人的斗争，认为丙午年中央官制改革之所以最终未能实现从传统朝廷向现代化国家的转变，是因为参与官制改革方案制定的各位大臣，并未尽心尽责地为此次改革出谋划策。正如孙宝瑄所言：“今日当轴诸公之有权者，无实心任天下事则已，其果有实心也，吾赠以两言：一曰实行，一曰改良。盖非实行，不知办事之难；又非时时改良，不能获进步之益也。”[注]孙宝瑄：《孙宝瑄日记》，北京：中华书局，2015年，第961页。事实上，政治上的权力斗争仅仅是丙午中央官制改革的一个部分，这并非意味着这次改革纯粹沦为各方权力角逐的战场。毕竟，这场源于维护清廷统治的改革，其出发点在于维护政治上的统治权，而这也是诸位大臣权力的来源，倘若清廷的统治权不复存在，各大臣势必也将丧失利益的基石。回顾这场改革，可以看到，诸位大臣基本上还是以维护国家为出发点，只是在具体政策的设计及权力分配上产生分歧。官制改革意味着权力更迭和政治妥协，而丙午中央官制改革最终未能达到实效归根结底在于权力分配并未达到理想状态。自辛丑之后微妙的政治平衡被这场官制改革打破，并在不久之后爆发丁未政潮，引发了晚清政坛的多米诺骨牌效应，清廷统治也逐步走向深渊。当然，丙午中央官制改革从思想观念上还是将西方政体引进中国，对寻求现代化的中国起到了政治启蒙的作用，同时也应看到传统知识分子及清廷统治者试图用西方的政治学说及政体对传统中国进行改造，以期达到朝廷向国家的转变从而拯救危亡的理想与情怀。