印度的普惠金融政策及效果

纪晓晴+欧明刚

印度政策从独立之日起一直在强调“消除贫困，保证公平”的概念，因此从早年的农业贷款的强制性额度到最近的PMJDY计划（Pradhan Mantri Jan Dhan Yojana）无不体现出政府推进普惠金融的决心。支持机构主要是印度的银行业，尤其是农村金融机构以及国有银行，还特别设立了政策性银行来扶持农业部门的发展。然而普惠金融发展效果似乎并不显著。原因有二：一是政府过度的“经济干预”，带来的监管套利扰乱市场秩序;二是由于贫困人群的风险较高，回款可能性低，银行面临着资产质量下降的风险，不利于整体金融系统发展。本文根据G20峰会提出的普惠金融指标，主要从以下三个维度进行衡量：一是金融服务的可获得性;二是金融服务的使用情况;三是金融服务的质量。通过三个维度的具体政策来审视印度普惠金融的转型之路。

可获得性

可获得性主要是从服务网点的个数，借记卡使用数量等方面来体现的。从世界银行的数据来看，印度的借记卡普及情况整体好于南亚地区，在2014年其发展水平超过中低收入国家，达到22%的覆盖率（参见图1）。ATM机的数量也有显著增长，仍然好于南亚地区，但表现稍逊于中低收入国家的平均水平，在2014年达到33.1%的覆盖率（参见图2）。印度政府通过提高分支机构的数量、设立农村地区的金融机构和银行的代理机构等方式发展普惠金融。总的来看，机构设立逐渐差异化，网点网络逐渐轻型化，能够更好地适应普惠金融发展。

机构设置差异化

印度的农村金融体系主要包括银行机构和非银机构（参见图4）。其中，商业银行是推进普惠金融的“领头军”，非银行机构中主要是自助团体和民间贷款机构起作用。一些微型金融企业（MFI）和自助组织（Self-Help Group）也在政府的帮助下成立，如85%的微型金融机构（MFI）贷款是来自于非银行金融机构，服务对象主要是女性客户。自助组织—银行连通项目（SBLP），就是通过搭建银行与民间组织的桥梁来提供贷款，根据2015年3月底的数据，大约有5000亿卢比通过此类形式发放，在农村地区信贷提供中起到重要作用。

但金融体系发展过程中也有其内在的问题：一是发展不均衡，二是网点呈缩减态势。以SHG为例，其发展主要集中在南部地区，获得贷款超过300亿卢比，每千人占有的SHG数量也高达2400多家，不良贷款比重也有提升;而占比最少的东北地区获得贷款不到40亿卢比，每千人占有的SHG数量更是少之又少，分布不均的现象显著。政策失效主要有两方面原因：一是由于农村地区自身基础设施较差，如电力、公路设施，银行办理业务需要持续的电力设施来辅助;二是银行的动力不足，农村地区的贷款服务难以形成规模经济，成本高，风险大。因此，为了更好地激励市场主体，印度央行提出了差异化银行的理念，即经营某几类服务，目标客户明确，如农村信用社、村镇银行都属此类银行，目前推出的微型金融银行和支付銀行也是差异化银行的一类。

微型金融银行（Small Finance Bank），是一个小型储蓄机构，银行类金融机构和微型金融机构都可以申请转为微型金融银行。网点集中在农村地区，为中小企业和农民提供信贷。央行要求此类银行主要提供给优先部门贷款，比例应达到75%;并且50%以上的贷款不得超过250万卢比。此类银行在经营领域方面没有任何限制，只要求25%的分支机构应设立在农村地区。目前已经设立了8家，如小资本融资银行，银行80%的业务是在农村和城镇地区开展的，其中银行净信贷中84%投放于优先部门，另一种是支付银行（Payment Bank）负责小额存款、流动人口的支付活动等。该机构只能接收不超过10万卢比的存款，不提供信贷，且至少75%的资产是政府债券，可以提供发放ATM、借贷卡、支付和汇款服务。此类银行最大的特点是网络与信息技术为主要推动手段，目前建立的11家中，有3家是电信公司开设的。

推动不同类型银行的好处在于可以发掘潜在市场，同时更好地管控风险，也能够带来银行间的竞争以降低成本。不同类型的银行各司其职，保证不同层次的金融消费者都能获得其满意的服务。普惠金融的对象多位于农村地区或者一些信息闭塞的地区，当地的银行可以雇佣更多当地人，掌握更多“软信息”，进而更好地提供服务。政府通过政策引导，激励市场主体开拓新的商业蓝海也是普惠金融市场化的重要一步。但是也应当关注随之而来的监管问题，不同类型的银行需要有不同的监管政策。

营业网点轻型化

从20世纪50年代开始，央行为增加农村地区的银行网点，制定了“银行分支机构注册制”的政策，尽管农村地区的分支机构确实在增长（参见图4），但实际达到的效果不明显，地区分配不均的现象仍然存在。从每十万人占有的分支机构来看，南部地区的人均分支机构数量较多，东北部较少;而从每千平方公里的分支机构数量来看，东北地区的分布较密，整体密度分布较均衡。说明像东北地区这样的欠发达地区，虽然机构设置比例达到了要求，但实际的可得性仍显不足。主要的原因仍然是成本太高，因此近年来改革的重点放在降低成本。

银行的代理机构（Bank Correspondent）发展于2006年，为了提高账户使用率，政府要求在人数超过2000人的村庄通过代理机构作为主要媒介来推动。代理机构覆盖的农村地区从2010年的447家扩张到了2016年的102552家，交易总数从2010年的2600万卢比到2016年8.26亿卢比，都处在迅猛增长，但是其增长态势并未持续太久。根据PMJDY网站的统计数据显示，代理机构始终保持增长态势，但增长速度日趋缓慢（参见表1）。原因有两个：一是薪酬低，利润微薄，代理机构没有自身客户群，发展业务受限制，二是竞争激烈，代理机构日益增加，目前已达到10万家，竞争激烈程度也是可想而知的。因此在现有条件下，代理机构的发展仍然需要继续完善，给代理机构更大的经营空间，更自主的经营模式将更加有效地提升农村地区的可得性服务。endprint

交易模式电子化

从分支机构的设立到银行代理机构的扩散反映出物理网点在拓展中的难处。如何协调成本与收益之间的关系，并更好地激励市场主体，成为目前印度普惠金融发展的重中之重。2009年印度央行通过相关行业法规规范了网上银行和电子钱包的发展，为普惠金融开拓新的发展渠道。借助科技的力量来解决市场失灵问题，一时间印度的支付体系形成百舸争流的景象。目前，印度在线支付之争主要分为三大阵营：Reliance Jio领头的电信服务商;Paytm为首的第三方独立支付;各家银行，比如HDFC和ICICI也开发出自己的电子钱包。印度Paytm公司是全球第三大电子钱包公司，被称为印度的“支付宝”。用户可以在网上购物、购买车票、预定酒店等，Paytm公司将发展财富管理、保险和贷款等业务，即方便人们的生活，又不断提升民众对电子支付的依赖程度。并且各大平台都相继推出电子支付，如亚马逊和三星等公司开设了在线支付功能。与此同时，印度政府对于此次金融创新的态度十分开放，不再是干预经济，而是以一个监管者和参与者的身份存在。近几年，印度政府在设立了统一平台以推进不同银行间的交互性，提高金融服务的便捷程度。印度政府在2009年1月设立Aadhaar账号，作为印度全国统一的信息采集平台，有了这样的信息平台，银行可以根据E-KYC和身份认证来开展新业务，极大地提升了开户的效率。根据CGAP的调查，在印度农村，人们可以通过Aadhaar账号和指纹认证来领取养老金，提升用户体验，也降低了成本。

总之，经过60多年的变革，印度普惠金融的发展日趋多元化、差异化和电子化。未来印度的金融服务依然会向着该方向发展，银行也在不断探索市场化方式来完善管理体制。农村地区的金融服务将会更多地获益于电子支付平台的搭建，将不再受制于地理位置和成本的限制，能够获得便捷、合适、全面的金融服务。

使用度

使用度主要是通过账户数、存贷款量来体现的。从世界银行数据来看，2014年印度整体的金融服务使用度是较低的，在电子账户、发放工资、转移支付、汇款等多项指标不及中低收入国家的平均水平。因此尽管印度目前有220家银行但账户数目仅占53.1%（见表2），仍然无法达到普惠金融的最终目的——希望所有人都能获得合适便捷的金融服务。因此，印度政府需要通过科技化、互通化等创新方式来提高使用频率。

农业贷款的有效性

在印度独立之初，银行贷款的分布极不均衡，仅有4%的商业贷款是发放给农业部门的。随着20世纪60年代末期推行银行国有化，央行对商业银行发放给农业部门的贷款提出了一定的比例要求，20世纪90年代时，要求分为直接和间接的农业部门贷款，规定农业部门的贷款达到18%，其中间接部分不能超过其中的四分之一。并且，根据差别利率制度要求，在20世纪时，农业贷款的利息仅为6%，低于同期商业贷款4个百分点。最近推出的利率优惠政策给短期农业贷款提供2%的优惠，如期还款则再优惠3%，近年来农业贷款的利率补贴金额逐年上升。在这样的背景下农业贷款的比例也在提升，达到15%左右的水平（参见图5）。但是根据调查，农业部门的生产力并未有明显提高，2011年是36%，2015年是39%。原因有三，一是农业贷款的指向性不清晰，优惠的农业贷款发放给土地持有者，而不是耕種者。二是随着农业贷款的指标逐渐宽松，20世纪90年代，间接贷款占全部农业贷款的10%左右，而到了2014年就达到了30%的水平，银行更倾向于发放间接贷款，或者为其中的大农户提供贷款，导致最薄弱的环节依然没有得到支持。三是优惠利率政策的弊病，优惠利率为短期贷款提供支持，吸引社会资本进行短期投资，而一般来看长期投资才是资本积累的方式，能够推动农业生产力，因此优惠利率在一定程度上抑制了农业资本积累的形成。

提高政策的有效性不仅需要提高银行的积极性，也需要提高土地制度的登记透明度。后者较容易实现，如建立土地电子登记系统，记录土地所有者和耕种者，在不影响土地所有权的情况下能够将贷款实际发放给耕种者。在提高银行的积极性方面，需要市场力量，比如央行2016年推出了优先部门贷款凭证（ThePriority Sector Lending Certificates）。将贷款比例视为商品，在银行统一的电子平台进行交易，买卖额度以达到要求。但是有两个问题，一是违约风险较高。此类凭证是没有标的资产的，所以很有可能高估信贷量，造成PSLC的违约情况。二是该比例是否适应市场需求。根据世界银行的数据可知，农业部门的生产附加值仅占GDP的18%左右，并且其贡献率逐渐降低，那么原有农业贷款的要求额度是否也应该相应改变。如果继续维持现状，一方面挤压银行利润，另一方面也会造成资源配置的低效性。

银行账户的有效性

使用度的另一个指标就是账户的使用数量。21世纪初，印度政府通过设立银行代理机构和政府转移支付（G2P）的方式增加基本银行账户的数目和使用频次，但这些账户多形同虚设，有研究显示72%的穷人在持有基本银行账户一年后依然没有使用。政策效果并不明显。

因此，在2014年PMJDY项目被列为国家战略，进一步提高了对账户普及度的要求，要求通过多元化金融服务来提高使用频率，印度整体的账户持有率大幅度提高，在2010年左右，印度的账户持有率就达到68%，远高于肯尼亚、南非等国家。根据PMJDY网站公布的数据，项目实施两年后，28个州中有19个所有家庭都有银行账户，剩下九个覆盖率达到99%。截至到2016年10月，新开设的账户有76%的余额大于0。尤其是在“废钞”事件后，银行账户数目出现一次暴涨。从图6中也可以看出借记卡和信用卡的数量在2014年以后都有明显增长，且增速加快。但是印度央行在2015年底对22个州的45000名受访者进行调查，发现农业部门工作者中45%仍然是没有银行账户的。说明最薄弱环节仍然存在漏洞，一方面是因为该部门人群对金融服务的了解不够，另一方面也是由于需求不足导致，账户使用度偏低，因此提高账户使用的有效性需要满足不同人群的多方面要求，对于薄弱部门更是要提供小额的金融服务。endprint

电子支付推进账户拥有率

电子支付打破传统的KYC流程并降低开户的最低限额推进服务多元化以提高账户使用率PMJDY计划要求银行代理机构同时推动电子钱包等数字金融服务。并且随着电子支付平台的搭建，网上银行交易蓬勃发展，图7是2015年以来的网上银行的交易额，可以发现自近两年印度的移动支付行业势如破竹。一方面是基础设施的建立，如Aadhaar系统的搭建和相关行政法规的建立，尤其是在去年印度“废钞”事件发生后，第三方支付平台Paytm的用户数快速增长，达到两亿人，也就是说，6个印度人里就有一个在使用Paytm。除此之外，印度隨处可见的支付二维码同样说明了使用频率之高。

从传统的开设银行账户到新晋的申请电子账户，印度普惠金融通过科技这一杠杆来提升用户使用度。信息化时代为金融机构和政府提供了新的解决途径，银行或第三方公司通过电子网络平台，增强不同服务的交互性，刺激用户需求，提高账户使用频率。在未来的发展中电子化和不同服务之间的互通化将继续发挥作用，提高印度民众使用正规金融服务的比例。

服务质量

金融服务质量是指民众通过自身能力，根据社会经济环境来进行理性交易，达到最优。因此该指标包含消费者在金融市场中的认知程度、态度及行为，如何利用资源，理解并选择金融服务以满足自身要求。该指标不同于前两个指标，更侧重于对民众自身知识水平和政府管理机制的考察。

金融素养的培养

金融素养是指民众理性合理地使用金融服务的能力，而素养的缺失一般是由于受教育水平较低带来的。据统计，2015年印度的文盲率仍然高达27.8%，相比之下，我国的文盲率仅为3.6%。较低的文化水平将不利于金融基础知识和金融理念的传播。比如Kumar等人在2004年对印度金融服务空白者进行调查，其中75%的受访者认为没有进行存款的需求，还有18%并未意识到存款的重要性。2015年CGAP对银行代理机构发展中的障碍进行了调查，发现民众没有存款意识排在首位，第二位的是非定期需求。由此可见，印度的整体金融素养较低。

为了解决这一问题，印度央行通过普惠金融和金融启蒙小组（TGFIL）来推动金融素养。在2008年成立了金融素养中心。该中心有超过200万人接受培训，培训内容以素养水平测试题的形式进行，提供免费的课程和信贷咨询服务，中心提供全面的金融培训资料，并为教师及社会工作者提供相关的问卷，以测试其金融素养。但是分布不均问题仍然存在（参见图8），大部分中心并没有在农村开设，并且在发达的南部地区分布较多。

物理网点的推进在农村地区依然面临障碍，借助电子平台则能够更好地宣传相应的知识，进行相关培训。

消费者权益保护

印度央行网站下设有金融消费者培训与保护板块，提供的内容主要包括获得电子支付与清算许可的银行和代理商，实时转移支付的银行，电子平台转移支付的银行等。但服务范围过于狭窄，并且交互页面较少。消费者很难直接在网站上获取相关的金融知识或者金融服务。提高金融服务质量的主要任务就是提高民众的金融意识以及完善金融投诉机制，而这一类服务更多的是指向文化程度较低，收入较低的人群。因此在政策设计方面更需要加强交互性，能够更好地了解到这类人群的需要。

（作者单位：外交学院）

本文受到中央高校基本科研业务费专项资金项目《印度金融业发展与中印金融合作》（项目编号：3162015ZYKB02）资助endprint