水土保持领域生态环境损害责任追究制度Ⅱ：主体梳理

李发鹏，王建平，孙 嘉，刘登伟

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水土保持领域生态环境损害责任追究制度Ⅱ：主体梳理

李发鹏，王建平，孙 嘉，刘登伟

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水土保持；生态环境损害；责任追究；责任主体

在水土保持领域贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，需要明晰承担水土资源损害责任的相关主体。在系统梳理水土保持管理体制的基础上，分析了水土保持管理事权关系，进而梳理总结出了承担水土资源损害责任的相关主体，为界定水土保持责任、构建水土保持领域的生态环境损害责任追究制度提供支撑。

在水土保持领域贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)，需要明晰责任追究的范围，即界定承担水土资源损害责任的相关主体。水土管理涉及国家、省、地市、县等多级党委与政府部门，牵扯水利、国土、林业、农业等多个行业管理部门，实际水土资源损害必将涉及不同层级、不同行业管理部门的党政领导干部。为科学界定水土资源损害的责任主体，本文在梳理水土保持管理体制及水土保持事权关系的基础上，概括总结了承担水土资源损害责任的相关主体，以期为构建水土保持领域的生态环境损害责任追究制度提供支撑，进一步推动水土保持生态文明建设进程。

1 水土保持管理体制概况

根据水土保持法规定，我国水土保持管理的组织工作是在各级政府的领导下，由各级水行政主管部门负责管理，国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。具体来讲，我国水土流失及其综合防治涉及地方党委政府和行业管理部门，其中行业管理部门又包括主管部门(含派出机构)、协同管理部门、其他有关部门等[1]，详见表1。

表1 承担水土保持管理职责的相关责任主体

2 水土保持管理事权关系分析

分析中央与地方、行业管理部门间的水土资源管理事权关系，可以更好地梳理水土保持各相关工作部门党政领导干部的责任，为合理界定应当承担水土资源损害责任的相关主体提供依据。

2.1 中央与地方事权关系

根据我国当前的治理体系及财税体制现状，水土保持管理属于中央和地方共同行使事权的事务。但是，根据水土保持相关事权的特征及事权运行的流程不同，中央与地方共同行使事权的职能分工稍有不同。

2.1.1 分级管理的事权

分级管理事权即依据特定标准将事权分成不同的级别，然后由中央和地方的业务主管部门分别行使[2]。对于特定标准，则根据相关事务的具体特征，进行定性(初级和高级、普通和重大等)或定量(基于投资量、工程量等)分类。水土保持领域分级管理的事权主要涉及跨区域的事项、分级审批和分级监管。跨省级行政区域的水土保持管理相关事权都属于中央。分级审批和分级监管通常是根据水土资源领域事项的重要性(工程量、投资量、审批权限等)进行划分，包括建设项目水土保持方案审批、水土保持设施验收、水土保持建设工程审批与验收、生产建设项目水土保持监督检查、生产建设项目水土保持监测等。

以水土保持方案审批为例，水行政主管部门审批水土保持方案实行分级审批制度：①国务院审批(核准、备案)项目、跨省(区、市)项目和中央立项水利项目的水土保持方案，由国务院水行政主管部门审批；②中央审批立项的生产建设项目和限额以上技术改造项目的水土保持方案，除了国务院水行政主管部门审批的项目，均由省级水行政主管部门审批；③地方审批立项的生产建设项目和限额以下技术改造项目的水土保持方案，由相应级别的水行政主管部门审批；④乡镇、集体、个体及其他项目的水土保持方案，由项目所在县级水行政主管部门审批；⑤跨地区项目的水土保持方案，报上一级水行政主管部门审批。同时，要求县级以上地方人民政府水行政主管部门审批的水土保持方案，报上一级人民政府水行政主管部门备案。

2.1.2 过程分工的事权

过程分工的事权即中央和地方在不同阶段介入某一事权运行过程。过程分工的事权是最为常见的，尤其在政策领域最为普遍。根据决策与执行的方式不同，过程分工的事权又可以分为刚性约束下的事权分工和弹性约束下的事权分工两类[2]。

(1)刚性约束下的事权分工，主要包括决策和监督两个方面，在中央和地方形成“决策—执行—监督”事权运行流程, 如中央在起草法规、拟定政策、制定规划、出台规章/标准/技术规范决策之后，地方才能行使其政策执行的职能，然后中央通过工作考核、工作检查、监测等手段，监督地方落实政策的效果。刚性约束的事权分工体现在水土资源领域，主要包括水土保持相关法律法规、水土保持相关政策、水土保持规划、水土保持行业标准/技术规范、水土保持监测与公告等，以及配套的贯彻落实监督管理措施等。这类事项的相关责任较为明确，是水土资源损害责任追究中应重点考虑的内容。

(2)弹性约束下的事权分工，主要指中央部门借助资金、补助和奖励等方式，激励和引导地方工作重心，在中央和地方之间形成“决策—执行—激励”的事权运行流程。①补助和奖励，中央部门在下达任务时，提供一定的补助和奖励资金，完成相关任务的地方则获得这些资金支持；②示范和评比，中央部门在地方层面开展政策试验，树立示范区，探索典型做法，然后推动地区交流，实现经验推广。弹性约束的事权分工体现在水土资源领域，主要包括国家水土保持重点建设工程管理、国家农业综合开发水土保持项目管理等治理工程方面，以及水土保持科技示范园区、水土保持生态文明示范县/城市等。这类事项属于鼓励、调动地方积极性的手段，水土资源损害责任追究时需要根据情况酌情考虑。

2.2 行业部门间事权关系

涉及水土保持管理的行业管理部门主要有水利、林业、农业、国土资源、发展与改革、财政、环境保护、交通、建设等主管部门。行业部门间的事权关系较为复杂，其中水行政主管部门是水土保持的主管部门，林业、农业、国土资源部门是水土保持协同管理部门，发展与改革、财政、环境保护、交通、建设等部门按照职责各自负责水土保持相关工作。现有管理体制下，行业部门水土资源保护与治理的相关职责存在一定交叉。

水行政主管部门负责涉及水土保持有关政策、法律法规、规划、技术标准/规范等领域的事权，承担生产建设项目水土保持审批并监督实施、水土流失监测与公告等事权。此外，水行政主管部门还承担组织实施部分水土保持建设项目的事权。对其他行业部门或其他行业所属的企事业单位负责组织实施的水土保持建设项目提供指导并负责监督管理。

林业、农业、国土资源、交通、建设、环境保护等行业管理部门并不以水土资源管理为主，但是在本行业管理中融入了水土资源保护与治理的职责，体现了一岗双责的特点。如交通部门在组织实施或监督管理本行业生产建设活动过程中，需要发挥其监督管理水土流失防治及水土保持措施落实的相关责任。

发展与改革和财政部门则主要是参照行业管理部门的意见进行相关审批及资金安排等事权。

3 水土保持领域生态环境损害责任主体

通过梳理水土保持管理体制及相关事权关系可知，我国水土保持管理体现了“条块分割，以地方为主”的模式，承担损害的党政领导干部责任主体主要有地方党委和政府领导干部及行业管理部门领导干部两大类。地方党委和政府领导干部，又可划分为地方党委和政府主要领导成员和分管水土保持管理的有关领导成员。其中，地方党委和政府对本地区水土保持工作负总责，党委和政府主要领导成员是第一责任人，承担主要责任，对涉及水土保持管理的集体决策也承担主要责任。分管水土保持管理的有关领导成员在职责范围内承担相应责任，主要涉及执行、管理和监督类的有关损害责任。行业管理部门领导干部，又可划分为水行政主管部门领导干部和其他行业管理部门领导干部。其中，水行政主管部门领导干部主要承担水土保持政策、规划、执行、许可与审批、监测与公告、监督与管理等相关责任；其他行业管理部门领导干部主要承担行业内涉及水土保持的行业政策、规划、监督管理等责任。

4 结 语

水土保持工作具有显著的综合性、复杂性和长期性特点，因此承担水土资源损害责任的相关部门及责任主体也相对较多。梳理部门职责和水土保持事权关系，可以明晰水土保持管理责任主体及其相互关系，为下一步界定水土资源损害责任奠定基础。

[1] 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全：水土流失防治政策卷[M].北京: 科学出版社，2010:123-124.

[2] 韩旭，涂锋. 中央、地方事权关系研究报告[M].北京: 中国社会科学出版社，2015:63-67.

(责任编辑 孙占锋)

S157

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1000-0941(2017)10-0019-03

李发鹏(1981—)，男，山东费县人，副研究员，博士，主要从事水利政策研究工作。

2017-06-25