国有公司中政府利益不确定性之自我控制

摘 要 公司利益及股东利益均是不确定的。公司利益不确定性是追求利润所必须，需对适度的公司利益不确定性予以容忍。在国有公司中，作为股东的政府的利益是公司利益的重要构成因子，对政府利益不确定性的控制是公司利益不确定性控制的重要举措。公司利益不确定性的自我控制包括组织控制与程序控制。由政府专门组织机构决定不同种类政府出资企业中如何行使表决权并划分不同组织机构与人员的决策权限，可通过专业化控制政府利益的不确定性。程序控制可降低所面对问题的复杂性而控制政府利益的不确定性。

关键词 国有公司 政府利益 不确定性 控制

基金项目：江苏省社会科学基金项目“国有企业中政府利益保护研究”（项目编号：13FXD017）。

作者简介：沈晖，江苏经贸职业技术学院公共服务与管理学院讲师，研究方向：企业与公司法。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.271

一、不确定的公司利益与政府利益

对于公司利益的不确定性，理论与实务界已经形成了共识。学者指出，公司利益这一概念明显是非常宽泛和模糊的。① “公司的利益”是一个变化多端的概念。②Nouse法官指出，公司利益这一概念在不同的情境中可能有不同的含义。”③特拉华州法院前大法官William Allen认为，就定义公司目标达成一致是不可能的。④在美国，越来越多的著名法官与教授认为，试图以法律术语来界定公司目的是没有希望的时代错误。⑤

同样，作为国有公司股东的政府的利益也是不确定的。政府通常作為公共利益的代表而参与社会生活。传统理论认为，政府是公众的代表，它的目标要代表公共利益，追求这些目标及其背后的公共利益是政府的核心任务。⑥为实现公共利益，人民赋予国家以公共利益代表的身份。⑦在美国，政府的角色被描述为：在分散多元的体系中将不同的利益联合起来。在欧洲，政府被定义为广泛“公共利益”的守护者，且这种“公共利益”不仅仅是私人利益的集合和对其进行的妥协。⑧同时，政府所代表与追求的公共利益是不确定的亦为共识。学者指出，公共利益对于不同的人意味着不同的东西，它会随着时间的推移而发生变化，不能进行测量，并且既涉及实质又包含着过程。⑨“公共利益”的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变。⑩公共利益的概念常常好像一个空瓶子，不同时候可以盛进去不同的内容，对这一概念的内容并无统一意见。 或者更干脆地说对公共利益的考量是一个“模糊、难以捉摸却压倒一切的考量。” 因此，政府的目标经常是模糊不清的。

二、国有公司中政府利益不确定性应予以必要控制

（一）公司利益不确定性是追求利润之必须

芝加哥大学的奈特教授认为，不确定性是利润的唯一的真正来源，利润是那种不可能量度的风险结果，导致利润的风险，是一种本质上不能进行保险、不能资本化、也无法付给工资的绝无仅有的不确定性。利润产生于人类活动的结果无法预期，甚至对这些结果进行概率计算也是不可能的，甚至毫无意义。 尽管这一论断有些绝对，但不容否认的是，不确定性是利润的重要来源之一， “在真实的世界里，由于充满了不确定性，企业要通过找寻市场上刚刚出现的能满足需求的东西来提高利润……因为当需求变得众所周知、稳定而可控制时，不确定性就消失了，垄断就成为可能……” 遭遇的模糊性越少，就越能对问题加以结构化，并实施管理、计划和控制。但这些竞争者也同样能做的很好，获得优势的机会也会因此而趋于消失。

在市场经济中，为追求利润，公司应具有因应市场的变化灵活决策的能力。如同美国前财长鲁宾所言，“关于市场，惟一确定的就是其不确定性。” 在这样充满着不确定性的市场中何种行为符合公司利益的判断结果自然也难以确定，这要求对适度的“公司利益”不确定性的容忍。正如有学者所言，对“公司整体利益”这一短语的界定如果是精确的话，则将是不幸的。对这一概念进行界定并不能满足那些不可预见情形所需要的灵活性，这些情形也许产生于多种情况，或者是基于应付不断变化的商业运行模式。 “如果选择是真实的，那么未来就是不确定的；如果未来是确定的，那就没有选择。” 正是适度的不确定性，赋予了公司管理层一定的自由裁量权以回应变化的市场与社会环境，“正是罩在不确定性之上的帘幕使得决策者能够保持他们选择的自由。”

（二）对公司利益不确定性应予适度控制

公司作出商业决策，实际上是决策机关对所涉利益构成因子衡量后对其相互作用形成的公司利益的识别过程。不确定性使相应的决策机关享有一定的自由裁量权，与此同时，如同英国公司法审查指导小组在1999年所言，任何体系中都必须植入控制措施。 必须对公司利益的不确定性予以适度控制。

（三）控制国有公司利益不确定性需对政府利益不确定性进行控制

公司利益是由作为其构成因子的各主体利益融入而形成的，无论对公司利益的构成如何认识，股东利益是其中最重要的构成因子是不争的事实。尽管公司利益本身具有不确定性，但国有公司利益的不确定性，在相当程度上是由作为其最重要构成因子的政府股东利益的不确定性造成的。

在国有公司，特别是国有独资公司、国有控股公司中，基于资本多数决原则，作为股东的政府的利益追求往往通过公司意思机关的决议成为公司的利益追求。《企业国有资产法》第13条规定，“履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见，行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。”该条未对“委派机构的指示”如何形成作出任何规范与要求。由于政府利益本身具有不确定性，如不对其进行控制，难免政府股东（履行出资人职责的机构）委派的代表滥用权利，对国有资本控股公司、国有资本参股公司实施损害公司利益，转移、侵吞公司财产的关联交易等行为，损害国有公司及其股东利益。因此，应对国有公司中政府利益的不确定性予以必要控制。endprint