论行政诉讼适用调解的必要性

摘 要 新行政诉讼法关于调解制度的修改，可谓“千呼万唤始出来，半抱琵琶犹遮面”，仍然没有解决多年来存在的实然与应然、理论与实践的矛盾和冲突。行政诉讼调解制度，同其他行政纠纷的解决机制一样，是一种中性的、理性的解决争议的有效解决方案，同时也是行政诉讼制度改革的必然走向。因此，本文认为将调解制度运用到行政诉讼中，既是构建和谐社会的要求，也是契合司法改革的要求，更是完善结案方式的要求。

关键词 行政诉讼 调解 审判 要求

作者简介：郑一峰，浙江共业律师事务所主任。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.246

“人民法院审理行政案件，不适用调解”，是自1989年《行政诉讼法》制定起就确立的行政审判原则。此后，学者们关于行政诉讼能否适用调解的争论一直没有停止过。在司法实践中，该原则越来越不适应行政诉讼“解决行政争议、化解官民矛盾”的要求，于是人民法院以“协调、和解”之名、行“调解”之实。但是这种以撤诉方式掩盖下的变相调解存在弊端，终究不是法治之道。现在提倡大调解、建立多元化纠纷解决机制的背景下，终于迎来《行政诉讼法》颁布25年后的首次修订。令人遗憾的是，立法者在坚持“不适用调解”原则前提下，仅允许部分行政纠纷案件可以调解。但是，我们必须看清的是，行政诉讼调解制度，同其他行政纠纷的解决机制一样，是一种中性的、理性的解决争议的有效解决方案，同时也是行政诉讼制度改革的必然走向。

一、行政诉讼适用调解是构建和谐社会的要求

“和”的首个义项即形容“配合得协调；相处得融洽”①，“和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会”②。建立平等、互助、协调的和谐社会，一直是人类的美好追求。但任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。进入21世纪后，我国的改革与发展已涉及经济、政治、文化等各个领域，处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期，即既是“黄金发展期”，又是“矛盾凸显期”。经济基础和社会结构的变化，形成了不同的利益群体和利益诉求。如在土地征收、宅基地使用、房屋拆迁安置等损害群众利益的问题比较突出。为避免可能出现的社会问题，巩固改革发展的成果，推动经济可持续发展，维护社会稳定，促进社会和谐，十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。

构建和谐社会不是消除矛盾，而是在矛盾出现时能够积极的解决。目前行政诉讼发生的前提就是官与民的矛盾。然而我国行政法领域的律师较少，且行政法律服务覆盖广度较为狭窄，法律服务资源也相对弱化，当矛盾与纠纷出现时，人民群众在这些矛盾面前显得手足无措。因为诉讼途径不通畅，大部分群众就将上访作为解决问题的利器。“不找村，不找乡，直接找到党中央；不信法，不信党，领导惟独怕上访。”这句朗朗上口的言论是笔者在办理行政诉讼案件中得知的，可见在在我国大部分地区，尤其是农村地区群众的观念里留有着深深的“信访不信法，重权不重法”传统烙印。我们不可忽略的是，当群众的法律诉求在行政诉讼过程中得不到正视时，上访制度自然会成为他们首选的维权武器。而各级政府的维护社会稳定和谐的倡导思想无形中又给这些群众在心理上加重了选择上访的合理性。但是，维护社会和谐并不是不鼓励群众上访，而是应该把信访制度作为最后一道关口。事前对行政诉讼尽可能的做到调解，以达到理性解决纠纷的终极目的。当然，调解的时间和过程在整个程序中也是尤为重要的一环。

从“调解”的时间顺序看，有以下几种：一是诉前“调解”。对当事人起诉到法院的行政案件，充分利用立案审查（登记）期，找出当事人争议的矛盾焦点，找准解决问题的切入点，对症下药地在立案前解决争议，当事人达成和解，原告不再起诉，法院不再立案。二是诉讼中“调解”。在立案后、裁判前（包括庭审前、庭审中、庭审后），人民法院建议被告（或被告主动）改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，人民法院经审查，变更后的具体行政行为不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，裁定准许撤诉。三是判后“调解”。裁判作出后，由于案结事不了（通常是原告败诉或需要另案起诉），人民法院继续或者已经提出解决方案，当事人履行相关承诺，原告同意不再上诉、申诉或另行起诉。

二、行政诉讼适用调解是契合司法改革的要求

党的十八大作出了进一步深化司法体制改革的战略部署，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确定了深化司法体制改革的主要任务，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标。为贯彻十八大和十八届三中、四中全会精神，最高人民法院制定了《关于全面深化人民法院改革的意见》，总体思路是：紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正義的目标，始终坚持司法为民、公正司法工作主线，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，不断提高司法公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

第一，实现立法目的的要求。《行政诉讼法》第1条是关于立法宗旨的规定，修改后增加了“解决行政争议”之立法目的。从司法实践来看，就上诉率而言，近几年全国一审民事案件上诉率为20%左右，同期行政案件上诉率接近80%，个别省份行政案件上诉率高达90%以上。就申诉率而言，近几年全国法院行政案件申诉率为8.5%，分别是刑事案件和民事案件申诉率的6倍和6.3倍。③由此可见，“案结事不了”是我国行政诉讼的突出问题，使得司法产品“定分止争”的效果大打折扣。在此意义上说，行政诉讼只有达到了“解决行政争议”之目标，才更有利于如“保护行政相对人的合法权益”、“监督行政机关依法行使职权”等立法目的之实现。

第二，立案登记制改革的要求。“立案难”是我国行政诉讼的老大难问题，据统计，从案件比例来看，每年的行政案件占法院全部案件中的比重不到2%；从案件数量来看，每年的一审行政案件大约只有区区10万件，可是每年的行政纠纷大约有500万件左右。我们可以看出，单单通过行政诉讼进行纠纷解决方式，是无法保障普通大众对于权益受侵害时采取合理救济的。当行政诉讼作为纠纷解决方式遭遇不畅通时，人民群众自然会选择成本小见效快的上访方式或者暴力方式来解决问题。④为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》、《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》相继出台。随着立案登记制度的推进，大量矛盾纠纷将涌入人民法院，尤其行政争议。据2015年6月9日最高人民法院新闻发布会通报，立案登记制度实施首月，行政案件同比增长221%，其中，天津法院同比增长7倍，山西、上海同比增长近5倍，浙江同比增长近3倍。因此，既要依法保护当事人的诉权，又要缓解案件急增给法院带来的案多人少矛盾，是目前人民法院面临的首要问题。endprint

三、行政诉讼适用调解是完善结案方式的要求

结案方式，是指人民法院以一定的行为模式和表现形式来终结各类诉讼以及执行案件的方法、过程和结果，是解决纠纷的各种行为及终局性结论的载体。审判阶段的结案方式主要有判决、调解和裁定，其中裁定是就程序性问题作出的判定，包括驳回起诉、终结诉讼、准许撤诉等等。这里要讨论的是准许撤诉的裁定，并且特指“行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉，人民法院作出的准许撤诉裁定”。

调解作为结案方式和判决结案方式相比较，调解结案方式具有以下几方面的优势：第一，体现以人为本的司法理念。以人民的利益为本，高于一切；以公民的权利为本，保障人权。调解结案注重当事人的意思自治，尊重当事人的程序选择权，在坚持法的原则基础上，兼顾当事人的内心感受。第二，实现法律效果与社会效果的有机统一。保证审判的效果，维护社会稳定，既是社会各界对法院的要求，也是法院自身的需要。“老百姓”与“官”对簿公堂，是为了维护其合法权益，而不是与之为敌，也不是非要拿到胜诉的判决书不可。调解能促成行政主体与行政相对方的良性互动，有利于淡化双方当事人的对抗性，增加相互间的理解和信任。第三，再现了公正与效率的辩证关系。公正的实现离不开效率，正如威廉·尤尔特·格莱斯顿所言“迟来的正义非正义”⑤。对行政案件进行调解，可能并不比判决省时省力，但其结果更易为当事人接受，减少上诉、申诉、再审等的发生，从而实现“案结事了”。最终纠纷和矛盾被彻底解决，既减轻当事人的负担及讼累，又节约大量的司法资源，符合诉讼经济的要求。

调解结案方式和撤诉结案方式相比较，撤诉结案方式存在以下几方面的弊端：一是行政相对人可能丧失诉权。撤诉后如果因为各种主客观原因，行政主体没有或不完全履行和解协议，行政相对人再行起诉的话，法院可能不予受理。例如：2009年，笔者老家的房子被当地政府非法强拆，家人提起行政诉讼，诉讼中与政府达成案外和解，并以此为由申请撤诉。后因政府未予履行（没有兑现口头承诺），于是继续起诉，但人民法院始终不予立案⑥。二是变更后的行政行为合法性难以保证。因是案外和解，法院甚至不知道和解内容，更谈不上监督。比如前述案例中，当地政府承诺一些市政工程让原告承接，以工程利润替代拆迁补偿。其以邀请招标的形式来遮掩，预先内定中标人，违反招投标法的相关规定。三是申请撤诉并非原告的意愿。由于国情、制度等原因，法院总是不敢或不肯判决被告败诉，热衷于协调被告、动员原告撤诉；即使是原告自愿通过调解结案，本意也是想拿到有权益保障的行政调解书，而非申请撤诉。再如前述案例中，被告利用原告在当地政府机关工作的近亲属，软硬兼施，逼迫撤诉。

因此，与其“偷偷摸摸”，不如“体体面面”，以调解结案方式取代上述撤诉裁定，将协调、和解等“没有调解书的调解”纳入法治轨道。

注釋：

①李行键主编.现代汉语规范词典.外语教学与研究出版社/语文出版社.2004.526.

②孙立平.博弈.社会科学文献出版社.2006.105.

③江必新、邵长茂.新行政诉讼法修改条文理解与适用.中国法制出版社.2015.20.

④江必新.中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想.行政法学研究（京）.2013（4）.

⑤William Ewart Gladstone：Justice delayed is justice denied.

⑥直至六年后的2015年5月（新行政诉讼法及立案登记制实施首日），人民法院终于受理此案。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2015.

[2]江必新.新行政诉讼法专题讲座.中国法制出版社.2015.

[3]解志勇.行政诉讼调解.中国政法大学出版社.2012.

[4]胡锦光、刘飞宇.行政法与行政诉讼法.中国人民大学出版社.2014.endprint