清末民初湖南航政和船舶检查管理

本刊记者 曹 凛

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清末民初湖南航政和船舶检查管理

本刊记者 曹 凛

清末民初东西方列强的商船大举侵占湖南当地航运市场，海关主权也被洋人所掌控。海关的航政管理与船舶登记检查制度虽然趋于规范化，但为保障自身利益，洋海关往往偏袒于外轮一方。国内民族轮船业的生存空间受到很大挤压，但仍不断进步，由此推动国内的航政管理机构进行相应变革与发展。

长沙、岳州关的设立及船舶登记检查

湖南地处长江中游，素有“泽国”之称，内河水网密布：5千米以上河流5341条，可通航里程达1.5万多公里。宋朝开始称荆湖南路地区为湖南。湖南是华夏文明的重要发祥地之一，上古的中华民族化身三皇五帝中的舜帝，明德天下，足历洞庭。中国第二大淡水湖洞庭湖古称“八百里洞庭”，横跨湘鄂两省，具有强大的蓄洪能力，曾使长江无数次洪灾安全渡汛。

湖南是我国最后一个被国外殖民主义者设立洋海关的省份。东西方列强对这块大蛋糕一直虎视眈眈，英、美、日、法、德等国纷纷狂妄宣称：“湖南必须变得低首下心，她的两个或三个大的商业中心必须向外国商业开放”（《中外旧约章汇编》（王铁崖）第2册，P194）。

清末湖南洋海关没设立前，进出湖南的船舶按航区划分为两类：航线在岳州和长沙附近的轮船，海关按《中国引水总章》的相关规章进行航政管理；航线在湘潭和常德附近的轮船，海关按《内港行船章程》进行航政管理。

《中国引水总章》由清政府总理衙门于1868年底正式颁布，受各国侵略者的胁迫，总章规定轮船引水应“将字据呈验挂号”（第5条），“凡领有引水字据者”“俱归理船厅管理”（第7条），将中国大吨位船舶的引水权利拱手让与外国侵略者，使得东西方军舰可肆意进出中国沿海及长江沿岸各港口。

《内港行船章程》又名《华洋轮船驶赴中国内港章程》，由总税务司制订，于1898年颁发到全国各省。之前，清政府不允许轮船在各省内河行驶，但许多轮船偷偷拖带驳船进行商业运输，东西方侵略者垂涎于中国的内港航政管理权利，欲将之归于各地理船厅管理，强迫清政府签订了这一章程。

根据《内港行船章程》有关规定，湖南洋海关未设立前的中外轮船只需在江汉关接受船舶检验、领取船照，就可前往长沙和岳州等地。《内港行船章程》规定相关轮船设备锅炉、机器等的质量查验，应按原章程办理，并记录到船照内。内港轮船“所有悬挂灯盏、防范碰撞及招募、更换水手，与查验水锅、机器等事，俱须遵各口原有之章程办理。该章程应由海关颁布并刊入关牌内”。湖南各地的轮船须“赴（江汉关）税务司请领关牌，其关牌内将业主姓名、籍贯注明，并将船名、船式及水手人数等项，按行开列、每年领换一次”（《中外旧约章汇编》（第一册）北京：三联书店出版社，1957年，P787）。

湖南是一个开发包容的多民族省份（全国56个民族在湖南各地都有分布），同时又是一个保守排外的地区。面对列强殖民主义的强势渗入，湖南各界一直做着激烈抵抗。直到1899年，湖南的第一个洋海关——地点设在城陵矶的岳州海关才成立。岳州海关负责当地过往船舶的征税、验货和轮船船员核定考试等管理工作（《近代湖南社会变迁》，湖南人民出版社，P48）。

清末岳州海关共有9任税务司和监督官员几十人，其中税务司都是东西方列强的5国官员：马士、克乐思、夏利士等，监督则都是中国官员。但航政事宜的最终裁决和处理，都由税务司拍板定夺。1930年以前，岳州关一直维持这样的高层管理体系。

岳州关成立前，来往两湖地区的轮船在江汉关申领船照；岳州海关开设后，行驶于汉口至湖南各地的内河轮船，一律要在岳州关接受检查，换领船照。岳州关同时规定轮船不得申领两照。由于湖南的商贸航运中心在长沙一带，且一些来往汉口至长沙、湘潭等内港的船舶，须绕道至岳州关接受检查和换领船照，一些跑长江沿线和湖南内港的长途客货船，办理了江汉关的船照，就无法去湖南内河；办理了岳州关船照，就无法去长江沿线。因此，列强着手在长沙建立洋海关。

1904年，长沙海关成立，下设理船厅、裁判厅、巡江水师营、稽查课、海务课（后更名为航务课）、验估课、船员管理课、关栈、巡捕房等。长沙海关的管理职责包括当地船只的注册给照、轮驳修造检验发证、轮船船员（限于船长、大副、二副、正副轮机长、引水）的验考发证、轮船进出口签证……等航政工作。

长沙关成立当年，长沙海关税务司就制订颁发了《长沙理船厅章程》17条。章程第2条规定了船舶登记方面的管理规定：“凡在本口贸易之驳船应先赴新关领取执照，并将该船两旁用华英文字写明号数”，此章程虽然没有对领取执照的标准做出详尽的描述，但规定船舶须向长沙海关登记执照才能行驶。章程第13和17条则规定了对小轮船的年度例行船检（“验看”）及缴纳船检费（“验费”）的管理细则：“凡小轮船，每年应由新关验看一次，所需验费，每次只缴平银二十两，如执有本年已经验看之照，则免。”“凡有违背本理船厅章程者”，将缴纳巨额数量的银两，具体“验看”细则，“悉照各关成案而行。”

航政方面，1910年长沙关设立海关水尺，沿江水位高度有了统一标准。水尺的设立，可准确测量水位涨落，利于轮船航行。

根据《辛丑条约》规定，湖南内河航政权皆归长沙关和岳州关管理。所有“关于船舶之登记检查丈量、海员之考验检查、标志之设置管理，及其他海事事宜，均系由海关兼管之”（《湖南之航业》（谢海泉），《交通杂志》第10期，P68）。中英《续议通商行船条约》第五款还规定：“标示记号之台塔”和“指示水槽之标记”，也由海关负责建立和管理（《中外旧约章汇编》（第一册）北京：三联书店出版社，1957年，P103）。对此，长沙一些地方官上书巡抚赵尔巽，对长沙洋海关的设立表达不满，抱怨国内“官吏无治外之法权。”（《湖南省志》第十卷《交通志·水运》，湖南人民出版社，2001年，P816）。

湖南洋海关对当地华人船只的各项检查很严格，船舶质量出现问题，搭载方面不合格，都要缴纳数倍的检验费，如清末长沙关的海关检验费为6元至8元。外国轮船往往不经检查，交了检验费，即可出入检查岸口。

东西方列强为保障其自身利益，在长沙、常德、岳州等地制订了许多专门章程，如1906年长沙关常德分关颁布的《常德新关停泊船只试办章程》、1899年颁布的岳州《会议开埠章程二十五项》等，以维护其在湖南的航行特权。

据统计，清末岳州关进出船只数据如下：德国轮船1901年进出岳州关轮船为84艘次，总吨数为84084吨；美国轮船1901年进出岳州关28艘次，总吨数为17668吨。英国轮船419艘次，424490吨；日本轮船360艘次，285010吨；德国轮船48艘次，46064吨；中国轮船481艘次，140533吨；中国蓬船：没有进出。而到了1911年，英国轮船880艘次，701426吨；日本轮船753艘次，624562吨；德国轮船92艘次，54660吨；中国轮船976艘次，163827吨；中国蓬船536艘次，22632吨。

清末长沙关进出口船只遵照《中国引水总章》行驶的：1904年：英国轮船70艘次，52400吨；日本轮船76艘次，44080吨；中国轮船91艘次，7511吨，中国蓬船没有进出。1911年：英国轮船332艘次，192546吨；日本轮船208艘次，131544吨；中国轮船415艘次，41671吨，中国蓬船139艘次，3674吨。

长沙关进出船只遵照《内港行轮章程》行驶的：1904年：英国轮船48艘次，35938吨；日本轮船54艘次，31320吨；中国船只595艘次，5313吨。1910年：英国轮船260艘次，51371吨；日本轮船208艘次，105944吨；德国轮船16艘次，17376吨；中国船只6589艘次，122484吨（以上见《湖南之海关贸易》（刘世超编著），长沙：湖南经济调查所编印，1934年，P38～48）。

根据《辛丑条约》，从1899年到1911年清政府倒台为止，清政府管理的湖南常关的关税也作为赔款担保费用，划入长沙、岳阳等洋海关收入中。

清朝灭亡后，北洋政府于1912年4月命令长沙关和岳州关的理船厅将其管辖的航政权交还给新成立的湖南省交通司，理船厅税务司官员答复：“立即承诺以后地方航务行政，海关不再干预”，不料到了6月，总税务司给予北洋政府交通部很大的压力，迫使其颁发了总税务司制订的《轮船注册给照暂行章程》，其中第21条规定：“关于理船厅一切规章，均仍照旧办理”，将湖南省政府交通司握在手中还未捂热的长沙、岳州海关的航政权又劈手夺了回去。

1914年长沙海关颁布《长沙岳州特准往来雇佣自备等船试办章程》，规定中外商船应由海关“查验、度量”，合格者颁发船照：“华洋各商自备船只”“必须禀明税务司，以便饬承查验、度量，发给特准雇用之执照……”。据记载，1916年5月，“恒荣”轮船的副驾驶员范德发在武汉修好船后准备驾船返回长沙关，“恒荣”船经江汉关时，先缴纳了24两验船费关银，十多天后，美国验船师才姗姗来迟，查看船体和船用设备质量后，拒绝放行，因为船用安全阀的问题，当验船师翻译告知验船师这批安全阀伍升昌机器厂制作的，而这个厂是一些验船师合资开办的，验船师马上予以放行（《湖南文史资料选辑》（第4辑），湖南人民出版社，1982年，P413～414）。

航政方面，1920年岳州理船厅设立长江中游巡江事务段，负责长江中游的航路标识工作。

1924年，长沙理船厅制订了《长沙关小轮限制章程》19条，经北洋政府交通部审核后颁布实施。章程中相关轮船的质量检验规定内容的，包括第6条验船师对轮船质量“验船”的相关规定：归长沙海关管辖的当地轮船，长沙海关的验船师每年须“查验”一次，重点检查船体、船用锅炉、轮船机器等的质量，合格后，由验船师发给船东相关质量合格证明，或由长沙海关查看其它关颁发的验船合格证明，违章者，予以不等罚金的处罚。“各轮船每年须查验一次，以确定其锅炉、机器与船身是否坚固，其查验手续，由船东请海关验船师查验，发给凭照，或请本关核准之其他关查验。”

第4条规定了验船师对船用汽锅、汽锅的压力表、水位表、验水塞门、“太平汽门”等设备质量进行查看和验收，“必须海关验船师视为妥当”，质量合格后，“应照海关验船师核准”，“验毕”，进行锅炉汽机的质量检测（第5条）。该章程还规定当轮船的船体、船用机器和锅炉等出现质量问题，船东须立即对所属轮船进行相应的维修或更换，然后由长沙关的验船师进行质量验收。“至修峻后，应将验船凭照，呈由原验船师，批明修理坚固字样，方准该轮照章行驶”（第7条）。

此外，章程第1条规定了船前和船尾悬挂船旗和“国旗”的具体规定，其中船前的船旗须用中文标明其船名。第2条规定轮船必须配备安全设备，包括铁棚架、护栏，各12个以上的救生圈和灭火器、抽吸水的龙头和皮带。第16条规定轮船必须配备铁锚，以备大风浪的来袭。

据统计，1923年长沙和岳州两关进出登记船舶8982艘，吨位396206吨，其中中国船舶6617艘，吨位为171172吨。1927年长沙和岳州两关进出登记船舶5636艘，吨位154842吨，其中中国船舶4944艘，吨位141921吨。民国时期湖南国内的船舶吨位增长迅速。

1927年，长沙海关被革命军收回，随着北洋政权的反扑，革命军被击退，长沙关又交还到英国人手中。1928年，新成立的国民政府终于彻底收回了长沙关和岳州关的主权。

当地民族航运业的兴起与市场竞争

19世纪末，随着东西方列强对中国各地的侵略渗透，湖南作为最后一个未建立商埠的省，列强对其航政权都虎视眈眈。在这种情形下，清廷派户部官员胡祥锋前往湖南各地“测勘水势”、“兴筑栈房码头，为扩张航业基础”。胡祥锋在岳州开设了一个泊岸港口，“以便日后停泊轮船，转运客货”（《中国近代航运史资料》（第二辑上），P577），紧接着，借洋务运动东风官督商办的、成立于1873年的民族资本企业——轮船招商局，也派员去湘潭、长沙等地测勘湘江水道，修建码头设施，以抢占民营轮船的航运业市场。1897年，两湖官轮局成立。

在清政府的直接带动下，湖南商界也行动起来。1898年7月，当地商人龙璋创办鄂湘溥利商轮公司，开通了长沙至汉口的航运线路。两个月后公司破产。1900年夏，茶商梁啸岚建立长清两湖轮船公司，开通了长沙至株洲、长沙至靖港的两条航运线，载运客货。公司租有“问津”、“志远”、“保靖”和“久安”等4艘小火轮。1901年袁斯美等船商集资购买和定租了“翔鸥”、“快利”和“保源”等轮船，开通了长沙至湘潭、岳州、湘阴等航线。1903年，龙璋再次创办“开济轮船公司”，拥有6艘火轮，行驶长沙至湘潭、汉口两条主航线，还打通了湘江与洞庭湖区的航线，沿途有湘阴、岳州、汉口等码头、堆栈和仓库。

这些代表湖南民族资本的船运公司与西方列强英、法、德、俄、日等5国的11家航运公司（如英国怡和、太古洋行等）在航运市场展开激烈竞争。

1911年，招商局在湖南地区开始建造1艘长江大轮船和1艘长沙浅水轮船，“其船围图样、制造方法、工料比较，以及交船次序，由办事员董责令总船主估价开单，送交本会协商决定”（《招商局档案》，468.2/295》）。

1914年，第一次世界大战爆发后，西方列强关注本国战争局势，无暇顾及在中国的航运利益，纷纷退出，中日航运公司在湖南展开正面交锋。日本的日清、戴生昌等轮船公司很快占据上风。其中，戴生昌轮船局1891年由浙江人戴嗣源在上海创办，他因违法而加入日本籍。1913年，戴生昌轮船局在长沙试营业，靠恶性竞争，挤垮了多家中国船运公司，如长沙至常德的客运船票价格国内船运公司定为2元，戴生昌轮船公司就定为8毛；国内船运公司也定为8毛，牌子还未挂稳，戴生昌轮船公司又将船票改为4毛；国内船运公司也改为4毛，戴生昌轮船公司则免费坐船，还白送每个乘客3个包子、1条毛巾和1盒火柴。几个月后，国内几家公司纷纷破产，戴生昌轮船公司一家独大，客运票价一下抬高正常值5倍多，独霸长沙至汉口、湘潭、衡阳、益阳和津市等航线市场。

1917年军阀之间内战不断，湖南轮船时常被驻军要求停船临检，或无理扣押、征用，日籍轮船也不例外。1921年7月，湘鄂战争爆发，日本几家轮船公司照常营业，航行中时常受到冷枪袭击，日领事馆向省政府提出抗议，还派军舰护航，都无济于事。

抗日战争爆发，戴生昌轮船公司才被中国政府没收。

湖南除发展轮船业，其传统制船业一直没有舍弃。湖南新化的毛板船是资江河道上专用的一种一次性使用的船只，这一特点，促进了当地造船业的发展和繁荣。民国时期新化境内每年制作毛板船1000余艘、其他船只1500艘左右，船员2万余人。造船业兴盛，促进了铁钉厂等配套行业的发展，一艘毛板船铁钉就有300斤，新化毛板船4大建造基地之一的游家湾以制作铁钉闻名，被称为“马钉一条街”。

国内政府的船只管理章程与机制

1888年，清政府订立《湖南内湖轮船章程》15条，对湖南创办内河与湖泊轮船的船只管理与登记等航政事宜做出相对具体规定：岳州至汉口的航线，每年3月至10月开航。轮船招商局在湖南的轮船5艘，包括每艘可坐二三百乘客的中号轮船2艘，每艘可坐几十名乘客的小火轮3艘，这些船每5天“轮流周转”一次，每年轮船须修一次，“亦备每年更迭修整油之用”（第1条）。轮船船员包括大副、二副、管理机器、火柜和水柜等的专业技术人员，其他人员“皆用本地人，以免滋生议论”（第3条）。舱位分大舱和房舱（第5条）。在长沙草潮门外设立内湖轮船局，负责船务和航政方面的管理，包括“填写船票”，在汉口、岳州、湘阴等地检查停轮情况（第7条）。内湖轮船局还负责对轮船拖带的民船及官眷用船进行检查，包括对“船只深浅、长短尺寸”的检查和“验明”，依此“照章缴纳水脚”，并“由局知照”（第12条）。对于搭乘送“紧要公文”的官役，轮船一般不特殊等待，按时开航，如果有特殊要求，政府应制订别的航政章程，以期遵守（第13条）。招商局不许私造内湖轮船，如有违令者，没收违造轮船，追加其它处罚（第14条）。

湖南船行是相关航政管理方面的一个民间组织。民间船行是牙行中的一种古老职业，替商家找货运船，保护当地船户利益。据湖南调查局1911年不完全统计，湖南有60多家民间船行。领有正式牙贴的有40家。湖南各船行所在地区的民船都要编列号码、报号存查。

1907年，湖南衡阳某机器厂按照轮船“船式”，建造一艘小机器船，由农工商局的局员进行质量检验后，认为设计合理，将之推广到社会。“将式样携带至省，赴农工商局呈验。嗣经局员验明，确系不须火力，灵捷异常，甚为嘉奖，并许筹拨官款，依样试造，以观实用”（《中国近代航运史资料》，P1388）。

相关湖南的水警编制结构和航政管理体制方面，1904年清廷为保障长沙海关的利益，抽选当地部分水军组成海关水师营，进行巡江稽查。1912年湖南省都督府设立水警筹备处，从五大水师营中抽调优秀官兵，经过3年培训，1915年5月在长沙正式成立湖南省水上警察厅。湖南省水上警察厅共330人，下设4个科：总务科、行政科、司法科和卫生科。相关航政工作的，总务科负责警艇的修造，行政科掌管船牌、船证的制作、发放和管理，司法科负责处理船舶相撞事故及其他相关航政的纠纷案。水警厅下设岳阳、衡阳和常德3个分署，每个分署又负责3个水警所，每个水警所负责3段水域。1919年，水警厅扩充人员和编制，分署扩大到12个，增加了长沙、湘潭、益阳、南县、安乡、沅江、沅陵、洪江和零陵9个分署。1922年1月，水警厅因省财政拮据问题而被撤销，其安全稽查和航政管理工作交由省警务处下设的水警科负责，12个分署改为12个水警区，下设水警分队192个。1924年，湖南省恢复水警厅，下设督察处、总务科、警务科和司法科。1927年再次被撤销。1928年冬，湖南设立了湖南省水上巡缉总队。

民国期间，相关湖南省政府的航政管理编制结构如下：1912年，湖南都督府下设交通司。1913年撤交通司，航政管理分别由军事厅和财政司办理。1914年，北洋政府交通部通知长沙洋关，过往海关到岳州的中外船舶，以后须在北洋政府的税务司备案，以便税务司派员对船舶进行检查和丈量，核实船况后发照。1915年湖南交通司改为湖南省船政局，后改设为航政局，负责管理当地船只及相关航政业务。