我国财政农业支出的经济效应：效率评价及路径优化

司翼 高飞 王亚芬

内容提要：我国财政农业支出对农业经济增长的效应存在区域差异，其中，对西部省区的影响效应最大，东部省份的影响效应最小；东中西部地区综合效率依次递减，中部地区的规模效率最高，说明整体上中部地区的财政农业支出资金投入规模相对是比较合理的；财政农业支出效率的动态分析表明，平均全要素生产率在东部各省的表现更好，而且各省的全要素生产率处于上升趋势，但中部各省的全要素生产率则略有下降。我国财政农业支出效率仍有较大提升空间，在方式和路径上可以进一步优化，应从体制机制和政策层面进行多重设计和完善。

关键词：影响效应；绩效评价；路径优化

中图分类号：F3026 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2017）09-0088-05

收稿日期：2017-06-30

作者简介：司翼（1978-），女，辽宁盘锦人，东北财经大学财政税务学院博士研究生，研究方向：公共经济及政策；高飞（1984-），男，河北邯郸人，农民日报社编辑，研究方向：农业经济问题；王亚芬（1975-），女，黑龙江方正人，东北财经大学经济学院副教授，研究方向：农业财政政策。

基金项目：辽宁省教育厅人文社会科学重点研究基地专项项目“辽宁省财政支农支出效应评估及支农政策体系完善研究”，项目编号：ZJ2015016；国家社会科学基金项目“多维视角下财政扶贫政策效应分析及精准扶贫政策研究”，项目编号：16BJY147。

中央一号文件连续14年聚焦“三农”问题，最近几年更是保证财政对农业的支持力度只增不减。随着农业支持力度的加大，财政农业支出资金对农业产出的影响效应及使用效率问题备受关注。本文利用全国31个省市的数据进行定量分析，对当前我国财政农业支出对经济的影响效应及绩效进行分析评价，并提出相关的政策建议。

一、财政农业支出的农业经济增长效应

财政农业支出对农业经济增长产生的影响效应，主要是指财政通过一定的措施、手段等，对农产品的产量和結构等变量产生的影响。因此，财政农业支出可以通过多种手段实现其多个目标，为社会经济带来多种效应。从理论上来说，财政农业支出可以通过两个路径影响农业生产。一是推动技术进步实现生产技术可能性边界的不断扩大，包括刺激农民选用优质品种，提升农作物品质和增加农产品品牌等；二是通过资金支持，降低农业生产成本，比如基础设施改善，减税及农业保险的政策性补贴。此外，大量的财政农业支出对社会资金具有强烈的引导作用，吸引社会资本转移至农业生产领域，它将为其他市场组织传递明确的信号，为各类要素的集聚创造条件，从而为农业产业规模化提供现实基础。

为了定量分析财政农业支出对农业产出的影响效应和区域差异性，本文分别建立了全国31个省市全样本和东、中、西部共四个模块的面板模型。模型的被解释变量Y为农业总产值。由于农业产出水平主要由土地、资本、劳动投入、技术水平及其他政策变量所决定，考虑到随着机械化水平的提高，劳动投入不再是决定农业产出的要素，因而，本文选取的解释变量中投入性变量包括：播种面积（BZ），每亩化肥使用量（折纯）（HF），农户固定资产投资（PI）等；政策性变量为财政支出中农林水事物支出（FE）；另外影响农业产出的变量包括机械总动力（MC）和产业结构变量（AS，本文使用第一产业增加值占GDP的比重）。建立如下的动态面板模型：

ln（Yit）=θ1ln（Yit-1）+θ2lnBZit+θ3lnFEit+θ4lnPIit+θ5lnHFjt+θ5lnMCit+θ7AS+εit （1）

由于本文中所取变量均为时间序列数据，因此首先要对各个变量进行单位根检验和协整检验，以确定各个指标的单整阶数和是否协整，以避免伪回归。检验结果显示各个变量均为一阶单整序列，并具有长期稳定的均衡关系。对模型进行F检验和Hausman检验，进而确定是否接受个体固定效应模型。对于动态面板模型，为了避免有偏、非一致及初值选择造成的参数估计错误，本文选用Arellano&Bond（1991）提出的动态面板模型的差分广义矩估计方法（GMM-DIFF of Dynamic Panel Model）。

农业机械总动力变量在四个模型中均不显著，因此将其删除，估计结果如表1。

从回归结果可以看出，财政农业支出的产出弹性显著为正，每增加1个百分点会使农业产出增加029个百分点。对西部省区的影响效应最大，东部省份的影响效应最小。这是因为，我国中西部省区，农业生产条件相对落后，农业基础设施相对较差，自然灾害频发，农业自然条件较差，农民收入水平处于较低状态，需要大量的基础设施投资。财政农业支出对农业生产水平的边际影响相对较高，资金对农业基础设施建设方面所起到的作用也相对较大。

上文从理论与经验两方面，对财政农业支出的影响效应进行了分析，并比较了影响效应的区域差异。但是，财政农业支出资金利用效率是否与该差异存在内在联系，比如：是否支出资金影响效应最大的西部地区的资金利用效率最高，还有待进一步研究。因此，为了探寻两者之间的联系，下文将对财政农业支出资金的利用效率进行深入研究和比较。

二、我国财政农业支出的效率评价

本文选用DEA方法对当前我国31个省、市、区的财政农业支出效率进行评价。DEA方法是根据帕累托最优边界理论测算出决策单位的相对效率，其效率值设定为1；该评价模型主要分为规模报酬可变模型（VRS）和规模报酬不变模型（CCR）两种。规模报酬不变模型当所有决策单元都在最优效率规模上运作时才是合适的，而在实际中不完全竞争、财务和约束等很可能导致决策单元不在最优规模上运作，此时会导致技术效率的测度被规模效率所混淆。而VRS模型可以测算出综合效率（TE）、纯技术效率（PTE）、规模效率（SE）三种效率值，且综合效率等于纯技术效率和规模效率的乘积。因此，本文首先采用VRS模型测算全国31个省财政支农支出的产出效率。本文所用的数据来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和中国经济信息网。endprint

从表2的测算结果可知，2015年北京市、山东省、海南省各项效率值均等于1，处于DEA有效水平，其他各省均存在不同程度的效率损失。从区域差异上看，东中西部地区综合效率依次递减，中部地区的规模效率最高，说明从整体上看中部地区的财政农业支出资金投入规模相对是比较合理的。西部地区大部分省份三种效率值均处于较低水平，最低值达到05以下。

从上文分析可以看出，不同地区对财政农业支出资金的利用效率存在区域差异，而且该差异与经济影响效应的大小并未出现区域一致，即资金利用效率高的地区未必就是经济影响效应大的地区。但是，上文只是静态分析，当时间条件发生变化，可能使外部影响发生变化。为了进一步挖掘其中机理，本文有必要对财政农业支出的资金效率进行动态分析。

三、财政农业支出效率的动态分析

DEA方法适用于评价具有相同的目标、任务、外部环境和输入输出指标的模型，而当时间条件发生变化时，可能会使决策单元的外部环境发生变化，因此DEA（CCR模型和VRS模型）一般适用于截面数据，用于评价面板数据时可能会得出错误的结论。基于DEA模型的Malmquist指数能够较好地刻画相对效率的动态变化，适用于面板数据，因此本文进一步利用Malmquist指数方法对我国财政农业支出的使用效率进行动态的分析和分解。Malmquist指数分别大于1，等于1，小于1时，表示从t期到t+1期全要素生产率提高，未发生变化和效率有所下降。分析结果见表3。

从表3可以看出，2010-2015年全国31个省的平均全要素生产率基本上保持了比较平稳的状态，2010年各项指标达到样本期的最大值。

（1）2008年和2009年全要素生产率均小于1，主要是由于技术进步指数和规模效率变化偏低拉低了整体的效率水平。说明这两个年度农业生产的技术创新和相对投入处于低迷状态。事实上，2008年我国农业经济仍然处于新一轮周期波动的下降阶段，并且遭遇了国际金融危机和国内自然灾害的双重影响。尽管2008年财政农业支出大幅增加，但是由于2009年初北方出现大面积持续干旱，农业基础设施建设仍显不足。

（2）2010年至2014年各项效率的平均值均大于1，全要素生产率的均值为1.0504，表明2010—2014年全要素生产率平均每年保持了5.04%的增速。技术进步指数的均值最大，说明全要素生产率的提高最主要来源于农业技术进步与技术创新。综合技术效率指数的均值为1.0242，表明我国财政农业支出资金的使用和管理效率有所提升。

（3）2015年，全要素生产率为0.957，相对于前一年有所下降。在所有指数中，只有技术进步的值小于1，说明该年度全要素生产率的下降主要是由于技术进步效率的损失造成的。而农业投入的规模效率和管理使用效率处于提升状态。目前，我国农业支出资金的使用效率还有待于进一步提高，尤其是农业补贴政策，为了发挥农业补贴对科技进步的促进作用，应该实施对农业生产重大技术措施推广补助政策。很多文献都认为政府政策与农业技术进步之间存在紧密的联系，成功的政策实施及体制改革对农业技术进步具有积极的影响。农业支持政策对科技进步的推动作用在促进农业生物化学性技术进步和农业机械化水平提高两个方面都有所体现。

从表4可以看出，31个省的平均全要素生产率大于1，东部各省的值相对较高，大部分省份的值超过1，表明各省的全要素生产率处于上升趋势，中部各省最低则基本是处于小于1的水平，全要素生产率略有下降。

从技术进步的角度看，东部各省的技术进步大部分大于1，说明随着现代化农业的推进，技术进步和科技创新成为促进农业产出效率提高的重要因素。从规模效率来看，中西部的规模效率相对于东部在显著的提升，大多数的省份均超过1，或者非常接近于1，说明随着国家财政对中西部省份的投入加大，其规模报酬总体上呈上升趋势，成为影响农业生产率的重要因素。

四、提高财政农业支出效率的路径优化

本文分析表明：我国财政农业支出对农业经济增长效应在东、中、西部地区存在着区域差异，财政农业支出对西部省区的影响效应最大，东部省份的影响效应最小；以DEA方法评价和比较财政农业支出资金利用效率，东中西部地区综合效率依次递减，中部地区的规模效率最高，说明整体上中部地区的财政农业支出资金投入规模相对是比较合理的；从财政农业支出效率动态分析，各省的平均全要素生产率在东部各省的表现更好，表明各省的全要素生产率处于上升趋势，而中部各省的全要素生產率则略有下降。通过研究我们认为，我国财政农业支出效率仍有较大的提升空间，特别是方式和路径方面可以进一步优化，应从体制、机制和政策层面进行多重设计和完善，包括产权制度，金融服务体系、投融资方式及政府与资本合作模式等方面。对此，提出以下政策建议。

1.构建财政农业支出效率优化的制度基础——农村产权管理体系和农村金融服务体系。产权管理体系包括农村资源型资产、经营性资产及非经营性资产的确权，通过实施不动产统一登记制度，探索实施建立农村产权交易中心，并进行农村产权交易和农村产权抵押贷款，使工商资本和农村产权找到最佳融合点，实现价格发现，从而有效激活农村生产要素。农村金融服务体系包括信用体系、保险体系和担保体系。信用体系是通过建立农户信用信息电子档案，实现农户信用评级广覆盖，甚至全覆盖，农户凭借信用等级，获得金融优惠贷款；保险体系是建立县乡村三级保险服务网络，实施政策性农业保险，从而有效化解贷款风险；构建担保体系，成立财政注资的助农融资担保公司，为种植大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体提供融资担保。

2.分类别选择差异化的投融资方式。依据农村基础设施不同类别，将农村基础设施分为公益性基础设施，准经营性基础设施和经营性基础设施。对于公益性基础设施，鼓励政府投资，农民参与。由政府直接投资，纳入一般公共预算管理，对应特定税种收入偿还。如大型水利、防洪工程、乡村道路、义务教育、科普教育设施。准经营性基础设施，应由政府和社会资本投入为主，引导农民投入。地方政府发行专项债券融资，列入基金预算管理；政府对项目进行资本金注入、可行性缺口补贴；对出资农民投资补助；建立使用者末端付费机制。如农村供水设施、田间水利设施、污水垃圾处理等。对经营性基础设施，应坚持企业投入建设为主。可发行企业债券（项目收益债券）；政府采取财政贴息、以奖代补和税收优惠政策支持；完善现有公共定价制度。如农村的电力、通讯、网络设施等。endprint

3. 推广政府和社会资本合作（PPP）模式。为了提高财政农业支出效率，应鼓励创新农村基础设施建设和运营模式，加大政策保障推进加强。因此，在农业领域，优先推广政府和社会资本合作（PPP）模式，该模式参与方为政府和社会资本，运作核心是土地确权和集中经营，社会资本进行土地修复、生产经营和基础设施建设等，政府进行补贴和监管并配合以必要的金融支持，通过实现以公私合营等形式实现规模化经营，达到提高财政农业支出效率的目的。例如，在基本建设方面，应实施农村基础设施与产业经营一体化开发和建设。一体化开放与建设将外部成本内部化，有利于降低建设和维护成本，既可以减少政府的财政投入，而且可以引入社会资本的更有效率管护。通过一体化开发和建设，可以整合政府、社会资本、金融资本及平台公司等方面的实力和优势，提高财政农业支出的效率，使财政农业支出真正能够发挥最大作用。

4. 推动农业基础设施债券融资。农业基础设施项目投资数额大，回报周期长，无论是财政资金，还是社会资本都难以短期全额承担，除了加强政府与社会资本的合作外，还应积极试行地方债券融资。对债券融资应分类指导，实施不同的发行和管理方式。对地方一般债券实行余额管理；对专项债券实行发行额管理，放开专项债券限额，丰富券种。同时，建立项目规划和滚动预算，通过对资金需求缺口、项目未来现金流、偿债能力等指标的科学测算，确定年度发行规模与风险预警机制。

此外，地方政府应加强对本级财政农业支出资金的申请立项、拨付等环节的监督与管理，资金支持的对象、范围、标准、申报程序、项目验收等进行公示；中央政府应加大农业支出项目执行情况的监管；审计部门对财政农业支出不仅要做到全程审计，更要对资金使用效率进行重点审计，实现对财政资金的科学化、精细化管理，确保财政资金能够安全、高效的使用。

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Economic Effects of China Fiscal Expenditure on Agriculture：Efficiency Evaluation

and Path Optimization

SI Yi1，GAO Fei2，WANG Ya-fen3

（1.School of Public Finance and Taxation，Dongbei University of Finance and Economics，

Dalian 116025，China；2.Farmers Daily，Beijing 100025，China；

3. School of Economics，Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025，China）

Abstract：There exist regional differences in the effect of fiscal expenditure on agriculture on the growth of agricultural economy： influence on the western provinces is the greatest， and on the eastern provinces is minimum； the comprehensive efficiency is decreasing in the eastern， the central and the western regions in order， the scale efficiency in the central regions is the highest， proving that the scale of fiscal expenditure on agriculture in the central regions is relatively reasonable； the dynamic analysis of the efficiency of fiscal expenditure shows that the average factor productivity in the eastern provinces is better， and each province′s total factor productivity is on the rise， but the total factor productivity of the central provinces is declining slightly. The efficiency of China fiscal expenditure on agriculture still has a large development space， and it could be further optimized in ways and paths， so we should carry out multiple designs and improvements from institutional mechanisms and policies.

Key words：influence effect； performance evaluation； path optimization

（責任编辑：严元）endprint