农民土地征用补偿款管理存在的问题与风险管控对策

王春霞

摘要：研究农民土地征用补偿款管理存在的问题与风险管控对策，旨在从当前既有的管理漏洞与失当之处中总结经验，找到优化征地补偿款管理措施的对策。本文通过分析农民土地征用补偿的现存状况和农民土地征用补偿的主要特点，阐释了农民土地征用补偿款管理存在的问题，并就具体的对策提出了若干建设性意见。

关键词：农民土地征用补偿款；管理问题；风险管控；对策

征用农民土地是国家或地方政府在经济开发与建设过程中不断产生土地使用新需求而必然出现的情况，尤其是在近年来城镇化建设速度日渐加快的现实背景中，农民土地被征用更加成为一种常态化现象。征用农民土地发展经济给国家和社会各行业都带来了相当巨大的利益，而对被征收了原有土地的农民来说，则唯有通过获得国家或地方政府、有关部门的征地补偿款以弥补相应的损失。但是，快速的城镇化发展带来的众多农民土地被征用过程中，因种种缺乏规范管理的问题频频出现而导致近年来不少地方发生了与农民土地征用有关的群体性事件。这一情况表明，当前我国在农民土地征用补偿行为模式和相关补偿款管理环节存在着不少问题甚至风险，需要尽快拿出修正和优化的对策措施。

1.农民土地征用补偿的现存状况

土地被征用的速度不断加快、耕地面积按照平均一年一千亩的速度丧失，现存的耕地已经非常接近18亿亩的红线。与此同时，土地出让金数额剧增，成为地方政府财政收入中最重要的组成部分，甚至会在同一时期国内土地财政收入中达到半数比重。然而，由于征地补偿制度的不尽完善，被征用的农民土地虽然具有无法估量的增值价值，却常常只是让征地单位如政府和开发商获益匪浅，真正能够落实到农民手中的利益却相对微薄，农民作为直接丧失土地的一方未能得到足够的补偿。

2.农民土地征用补偿的主要特点

在补偿标准方面，与西方多数资本主义国家不同，国内的农民土地征用补偿款标准依据的并非市场上的土地价值，而是作为耕地的本来用途的价值。同时，补偿采取土地年产值平均数额的倍数计算补偿款。在补偿款归属方面，用于征地的补偿款并不落实到具体的农民个体手中，而是归属于农村集体所有。具体的补偿内容主要涉及土地补偿、失地农民安置款、青苗与地表附着物补偿。最后，设置了最低的补偿标准以确保农民在被征地后的生活水平不大幅下降。

3.农民土地征用补偿款管理存在的问题

3.1在标准制定和分配模式上都存在着不合理性

以年度平均产值的倍数作为补偿标准的形式过于狭隘，没有参考土地在市场化和城镇化发展大背景下固有的巨大增值潜力。单纯量化作为耕地的土地年产值为补偿标准相当于人为地将未来不可预期的增值数额尽数让渡给了征地一方與开发商，却无限压低甚至剥夺了被征地农民本应获得的部分。这不仅违背了国家大力扶助“三农”的政策初衷，更在很大程度上违背了法律应当体现的公正与合理。

至于将补偿款归属到农村集体所有的分配模式上，由于不能具体落实到农民本人，而当前农村集体所有组织又客观上存在政府代表与群众代表之间冲突的问题，故而包括村委会在内的不少农村集体组织形式其实并不能真正代表农民的切身利益。于是，这种归入农村集体所有的补偿款成了农村的权力阶层贪污腐败的温床。而农村权力阶层的挪用或截留则常常成为因征地补偿款分配不合理导致农村群体性事件的本质原因。

3.2补偿形式不足

当前国内农民土地征用补偿款只有货币补偿一种形式，直接导致征地补偿成为一种一次性行为。倘若得不到有关方面的及时引导和帮助，而被征地农民自身又缺乏二次就业或创业的能力，则失地农民未来的生存和发展将存在大量不可预知的潜在风险。

3.3被征地农民的保障不足

现有的农村征地补偿管理只能满足补偿生产资料一方的功能，却在补偿社会保障一方存在显著缺陷。由于区域发展的差异性，不同地区制定的征地补偿制度千差万别，缺乏足够的系统性、规范性。从整体上看，当前国内的征地补偿标准普遍较低，可保范畴相对有限，同时参保的结构方面也存在不尽合理的现象。不仅如此，当前征地补偿也不具备足够的激励性，且在资金的筹集上存在不到位的问题，因此未来会面临不小的保障压力。

4.农民土地征用补偿款管理风险管控对策

4.1进一步细化相关法律法规，从法律层面落实征地补偿款管理细则

在涉及“三农”的立法依然在不断健全和完善的情况下，与农民土地征用补偿款管理的有关法律法规其实尚未足够全面和详细。以征地补偿归集体经济所有一点来说，当前的有关法律条文中，农村集体所有产权的界定依然存在相对模糊的情况。这也就造成了实质上的公权侵犯私权、农民合法土地权益始终难以得到合法补偿的问题。因此，进一步细化相关法律法规，从法律层面落实征地补偿款管理细则是从源头解决农村征地补偿款管理潜在问题与风险的核心对策。唯有在立法层面足够细化和明确了有关规定，才能在实际的征地补偿操作过程中做到有法可依、执法必严、违法必究。

4.2合理化、统一化补偿标准；丰富补偿手段

伴随房地产事业在中国境内的极速扩张，加之城镇化发展的大势所趋，土地在中国的增值势头始终迅猛。但是，既有的农民土地征用补偿款管理标准中，仅仅依据农村耕地年产值为基础的倍数补偿法显然完全未考虑土地被征用后巨大的增值空间。这种补偿标准既不能反映差异化投资下价值产出的天壤之别，也不能展示区域化经济发展水平和市场价格变动对土地价值的影响情况。而土地潜在的增值量则并非是投资人的投资行为所直接形成，故而理论上应当在国家、征地组织、被征地农民之间更加合理地重新分配。否则，简单地以倍数法估算征地补偿款明显违背了法律的公平与合理。

征用农民土地的组织类型不尽相同，既有国家层面，也有地方政府，还有乡镇甚至村一级组织，而这些五花八门的征用单位的征地目标和利益追逐也差别巨大。加之与征地补偿的法律细则仍待完善，也就使得征地补偿款标准难有统一，给被征地农民的合法权益保障带来了相当的困难。

另一方面，由于当前采取的征地补偿款通常只有货币补偿一种方式，补偿的单一性导致了客观上存在的被征地农民货币使用缺乏足够的延续性。一旦被征地农民不能在一定时期内实现再就业或者创业，则其生存就会面临意想不到的困境。

4.3完善、加大对被征收土地的农民的保障力度

从资金保障上看，需要在社保资金中针对被征地农民建立起专门账户负责基本生活保障。而缴纳这部分资源需要从农民、集体、国家三部分共同承担。农民需缴纳的保障金可从其安置补偿中划取，集体负担的部分可占40%左右，可从土地补偿中支出，政府承担的部分可从土地出让金中支取，比例在30%左右。同时，还应根据各地实际在土地出让金中划出一定比例的风险准备金作为失地农民资金保障的未来准备。

除了资金保障，扶持失地农民再就业或创业也非常必要。基层单位需要对被征地农民全面登记，每年复核，保持对失地农民的动态跟踪，以便为后续开展服务做好资料准备。可将失地农民与下岗工人一同组织参加再就业培训；应对农转非人员做好有针对性的培训与费用划拨。对失地农民自行创业者应当在税收、费用各方面给予足够的优惠政策，以及作为小微企业在贷款等方面给予倾斜性扶助等。

结语

对中国这样一个以农业立国的内陆国家来说，农业始终推动是国家和社会发展的根本性产业，是国民经济实现生存与发展的基础和柱石。在当前社会各行业都开始面临转型升级的拐点关口时，妥善解决涉及农民土地征用补偿款的管理问题、通过创新与变革实现农民土地征用补偿的优化已经成为新时期继续夯实农业基础、顺利渡过改革深水期的最重要举措之一。

参考文献：

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