洪泽湖及通湖河道非法采砂问题的调查与研究

钱西昂

洪泽湖，烟波浩渺，哺育众生，沿湖群众誉之为母亲湖。然而日出斗金的母亲湖却在经受着一场“生态”浩劫。

1 洪泽湖非法采砂问题的基本情况

穆墩岛，水生态环境优质，岛民多以水产养殖、捕捞为主，水产品质优、干净、生态，扬名省内外。穆墩岛良好的生态养殖方式，正是沿湖水产品养殖结构调整发展的方向。

2017年伊始，生态经济发展调查小组到穆墩岛调研，参加座谈的是镇农技主任和岛上的水产养殖大户。谈到水产养殖结构调整，农技主任介绍：“推进洪泽湖生态水产养殖有独特的优势：水环境好，养殖户摸索积累了适合本地水产养殖技术。但当前也面临养殖户解决不了的问题──愈演愈烈的非法采砂。”其他人也纷纷加入这个话题：“家门口、塘口边都是采砂船，日夜乱采，肆无忌惮，撵也撵不走！”“洪泽县的闸口运砂船排起几里路长。”“非法采砂船建造、销售、维护都形成一条龙服务。从预订到成船下水，一月时间就能搞定。”“非法采砂对生态水产养殖影响太大！”

这样情景和担忧，沿湖周边乡镇也都存在。据渔民讲，洪泽湖非法采砂自2009年开始的，不断地增加，2013年进入了数百只的高峰，这几年基本保持这样的规模，在湖区面形成“遍地开挖”的骚乱局面，已延伸到一些通湖的河道上去了。

骚乱，源于利润的驱使。村民戏言，采砂的利润比贩毒还高。一位知情的村民说：保守的估计，一只小型采砂船一天可以有上万元收入；大的船只，每日收入数万，甚至十几万。洪泽湖砂质好，价格不断上涨，现在已近百元一吨，仍供不应求。丰厚的利润，加上打击力度不够，非法采砂船积聚洪泽湖，形成百舸争采的“骚乱”湖面。

一位政论家说过：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来，...... 有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”洪泽湖及通湖河道的非法采砂就是证明。

2 非法采砂对洪泽湖生态发展的危害分析

2.1 威胁岛屿、桥梁、堤坝安全。在穆墩岛周围湖区频繁的非法采砂，将会带来穆墩岛出现大面积坍湖的险情。在通湖河道里非法采砂，加剧了河水，尤其是洪水对河岸、桥梁的冲刷，导致河堤、桥梁被掏空，将会造成堤、桥梁垮塌。洪泽湖湖区非法采砂能深入到地下十几米甚至数十米，抽出湖底沙子，会密集的留下深洞，将会造成湖床坍塌，护坡、堤岸受损，对防洪安全构成重大安全隐患。一位渔民忧心忡忡地说：洪泽湖是“悬湖”，任由乱采，洪泽湖大坝将有倒塌的一日！

2.2 破坏水生态环境。非法采砂破坏生态环境表现在四个方面：一是非法采砂船以柴油为动力，造成水体石油类污染急剧增加；二是蛮横的采砂作业造成湖水深度增加、周边水体浑浊、透明度降低、硫酸盐浓度和PH值升高，使水生态平衡遭受破坏，毁害野生水生物的生存环境，对鱼、虾、蟹等水生动物造成不可估量的影响；三是采砂人员排放的生活废弃物、垃圾，也严重污染水体；四是洪泽湖是周边城镇、城市的主要饮用水取水口，非法采砂导致的水污染直接威胁居民的饮水安全。

2.3 对生态养殖、捕捞带来巨大影响。靠水吃水，是沿湖乡镇发展的特色；走水路，奔小康，是沿湖村民富裕的捷径。穆墩岛的水箱养殖，投入少，产值高，水产品深受市场欢迎。采砂船的侵蚀使水质浑浊、污染，巨大的声响、横冲直撞的运砂船破坏了“天然养殖区”的生态和宁静。一位刘姓的网箱养殖户说：“近几年网箱养鱼虾越来越费心，不是资金和技术缺少，而是湖面越来越不平静，来往挖砂船、运砂船太多，破坏鱼虾生长的所需的原生态环境。”湖边的东咀村、洪湖村，湖汊众多，野生蚬子量大、质量好，远销到日本、韩国。但近些年来，随着非法采砂船增多，能够捕捞到的蚬子等水产品却越来越少。

2.4 改变了民众朴实的心态。民众违法而不伏法，就会更加肆无忌惮。丰厚的利润，不断地侵蚀和扰乱沿湖村落居（渔）民平静的心。一些年轻人渐渐变成了非法采砂的帮凶，一批“采砂黄牛”诞生了。为了私利，沿途布点，为非法采砂船只通风报信；利欲熏心，勾结一些职能部门不法人员，非法获取信息；纠结不法之徒，形成黑恶势力，非法划定势力范围，打架斗殴，收保护费。“良民”在利益的诱惑下走上了犯罪的道路。一些沿湖居民，看长时间非法采砂的势头得不到有效遏制，而采砂的利润如此之高，“与其让外地人获利，倒不如自己获利”，转而走上购船采砂的非法勾当。

2.5 对航运存在巨大隐患和危害。非法采砂船占用航道非法采砂，影响了过往行船的安全。有时为躲避打击，就会昼伏夜出，给夜航船只带来危险更大。洪泽湖曾因采砂船违规占用航道，导致多起翻船事故发生，其中2012年发生的翻船事故，造成2人死亡。

2.6 沿湖群众对基层政府及职能部门产生了不信任。非法采砂屡禁不绝，群众对职能部门、基层政府的管理产生不满。一位从2010年就对非法采砂问题举报的人士称，国家级、省级媒体也曾对洪泽湖非法采砂做了专题报道，直言禁而不绝的背后的原因，总感觉解决这个问题不是个难事，但总是管管丢丢，难以禁绝。一些居（渔）民直言不信任：“这些非法采砂船主背后有保护伞，他们暗地勾结互惠互利，肥了自己的腰包，毁了洪泽湖！”

3 洪泽湖非法采砂问题禁而不绝的原因分析

面对渐近疯狂的采砂，各级主管部门和地方政府也采取了相应的措施。2014年8月—9月间，江苏省水利厅、交通运输厅、公安厅及省海洋与渔业局联合发布洪泽湖水域禁止采砂通告，对洪泽湖水域实施禁采，并在随后不久派出工作组赴洪泽湖湖区驻点指导打击非法采砂；省水利厅还出台了《关于洪泽湖非法采砂实施行政处罚有关自由裁量標准适用的批复》，将洪泽湖禁采期间发生的非法采砂行为认定为严重违法行为，将罚款14至20万元；省水利厅与沿湖的县区合作成立了洪泽湖执法管理基地，希望达到对非法采砂形成长效管理的目标。洪泽湖湖区相关部门和基层政府也多次重拳出击整治采砂。endprint

3.1 基层水政管理部门认为，禁而不绝，原因较多。一是洪泽湖湖区面积广大，管理难度大；又隶属于两市六县（区），协同管理存在一定的难度。二是执法力量薄弱。在湖区及河道采砂的船只，常常昼伏夜出，流动躲藏，取证难，湖面上夜间执法风险和难度较大。三是非法采砂的违法成本太低。2016年11月28日之前，对非法采砂的管理存在法律上的空白和实践上的争议，因没有直接适用于非法采砂的刑事责任条款，所以定罪难。在实践管理上，为规避执法风险，行政处罚和驱逐是主要手段。违法成本低，一定程度上放纵了非法采砂。四是执法人员素质参差不齐。少数职能内部人员与涉黑人员勾结，整体队伍素质亟待提升。

3.2 地方涉黑恶势力猖獗，增加了执法的难度。一位多年举报采砂的村民认为，洪泽湖湖区已被大大小小的黑恶分子划分势力范围，收买了执法机构内少数不法分子，形成了完备的“信息链”，执法基地要去执法前，采砂船就已经获得了准确消息，船主便暂停采砂，如果是省里来督导组，采砂船得到消息后便会离开湖面，等督导组离开后再作业。

3.3 沿湖基层政府发力不足。从实践看，仅凭水政执法主体难以根治非法采砂。沿湖地方政府对打击非法采砂支持力度非常重要，起关键性作用，但在实践中湖上、岸上有效合力难以形成。沿湖某镇一位负责人道出原因：“非法采砂虽属地管理，但乡镇政府在湖区、河道无执法权，打击非法采砂只能联合水政主管部门才能行动，否则存在违法风险。另外基层政府也存在人手不足、无专用设施等实际困难。”这是实情。

4 解决洪泽湖非法采砂问题的路径思考

根治湖区非法采砂问题，需要在省市政府统一领导下，加强水政执法和基层政府的联动、联管，执法从严，湖上、岸上形成合力，齐抓共管。

4.1 有“法”可依。2016年11月28日，最高法院、最高检察院联合公布《关于办理非法采砂、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确无证采砂适用“非法采矿罪”定罪处罚，最高可处7年以下有期徒刑，并处罚金。这一司法解释的出台，弥补了法律上的空白，为打击洪泽湖及周边河道非法采砂犯罪行为提供了有力武器，从根源上解决非法采砂问题提供了法律依据。2017年2月沭阳县检察院以非法采矿罪对7名犯罪嫌疑人（非法采砂者和运砂者）批准逮捕，这是江苏首例适用新非法采矿司法解释案件，意义重大，对洪泽湖非法采砂者、运砂者起到一定的震慑作用。

4.2 有“例”可鉴。河道、湖区非法采砂的现象在江苏其它地方也出现过，2002年前的长江南京段、2016年前的宿迁骆马湖湖区也曾长时间非法采砂猖獗横行，两地成功的治理模式和方法可以借鉴到治理洪泽湖及河道非法采砂治理中去。

法律的完善和执法主体的明确是长江南京段治理采砂的根本之策。2012年，《长江河道采砂管理条例》颁布实施，让治理采砂步入法制化轨道。南京市以此契机，建立治砂领导小组，副市长亲自挂帅，推进采砂管理行政首长制，组建专门执法队伍，形成了以水政主管部门为执法主体、多部门配合的局面，形成了执法资源有效整合、执法信息互通的局面，保证了执法的高效。

曾参与骆马湖打击违法采砂的宿迁市水利局一位工作人员介绍，骆马湖湖区打击非法采砂得到了江苏省委、省政府的大力支持，时任常务副省长兼任骆马湖打击非法采砂领导小组组长，靠前指挥，徐州、宿迁两市通力合作，有效地解决了顽疾。洪泽湖和骆马湖非法采砂问题是相似的。根治洪泽湖非法采砂问题，在省政府领导下，宿迁、淮安两市统一行动，湖上、岸上形成合力，共同重拳出击，达到事半功倍。

4.3 有“势”可为。非法采砂引起国家部委和省级政府的重视，水利部、国土资源部、交通运输部、江苏省和山东省联合发文《关于在南水北调东线输水干线洪泽湖骆马湖至南四湖段全面禁止采砂活动的通知》，以及江苏省水利厅连续三年实施了打击洪泽湖非法采砂“利剑”行动，为彻底解决洪泽湖及通湖河道非法采砂问题提供了良好的时势。

4.4 “多”方合作。洪泽湖湖区水政主管部门和沿湖县、乡政府加大合作打击力度，做到紧盯湖中，管住岸上。一是不同县域水政执法主体部门之间通力合作，实施联合跨界打击，压缩流动盗采空间。二是推进湖区及河道采砂管理行政首长制，充分发挥各级政府属地管理职能。三是精准打击，紧盯重点区域、重点目标、重点时段，提高打击效力。四是切断非法采砂运输通道，禁止湖区及河道非法开采湖（河）砂外运。五是清除沿湖沿河非法码头及堆放砂场、采砂船造船厂及维修点。六是执法需“严”，依法、依纪、依规、严厉打击和查处非法采砂、运输犯罪嫌疑人、涉黑涉恶犯罪行为、“黄牛”及充当“保护伞”的幕后人员，及时起诉审判宣告，打击非法采砂的嚣张气焰。

4.5 长“效”管理。为长期有效遏制非法采砂破坏水生态的顽疾，一要强化水政执法基地和队伍建设，开展日常巡查执法，发挥职责职能作用。二要健全合作各方联动机制，加强“湖区、岸上”信息交流，确保信息真实、畅通。三要堅持群防群治，强化联合联动，完善监督网络，提升监管效能。

平静，是洪泽湖生态发展的生命线。打击洪泽湖非法采砂“利剑2017”大幕已启，紧盯湖中，管住岸上，骚乱的洪泽湖恢复平静指日可待！endprint