安徽省长江采砂船舶管理实践与思考

杨 山，周建春

（安徽省长江河道管理局，241000，芜湖）

安徽省长江采砂船舶管理实践与思考

杨 山，周建春

（安徽省长江河道管理局，241000，芜湖）

长江河道；采砂；船舶；管理

长江安徽段上起宿松县段窑，与湖北省毗连，下至马鞍山市慈姥山，与江苏省接壤，全长416 km，流域面积 6.6 万 km2。

2002年1月1日，国务院《长江河道采砂管理条例》(以下简称 《条例》)施行，安徽省以此为契机，进一步理顺了长江河道采砂管理体制，明确各部门的管理职责，以采砂船舶管理为切入点，加大对非法采砂的打击力度，促进长江河道采砂管理工作逐步走上科学有序的轨道。

一、安徽省长江采砂船舶管理实践

采砂船舶是合法开采者的生产设施，也是非法采砂者的非法作案工具，采砂船舶的管理事关能否从源头上控制非法采砂行为，事关规划可采区能否顺利开采，是长江河道采砂管理的重点环节和关键所在。安徽省针对当时江面为数众多、危害重大的大中型采砂船舶采取了相应措施。

1.统一建立采砂船只档案

做好长江河道采砂管理工作就必须对长江采砂船舶的数量和分布等基本情况做到心中有数，为了达到对采砂船舶实行动态监管的目的，针对普遍存在对采砂船舶控制不严、疏于管理的问题，安徽省长江河道采砂管理局下发通知，组织开展了对大中型采砂船舶的调查统计工作，规定凡属本省籍的采砂船舶都必须重新核实和补充登记，要求境内采砂船舶必须到船籍所在地县级以上水行政主管部门或长江采砂管理机构进行登记，报省长江河道采砂管理局备案，并建立采砂船舶档案。同时强调，凡是未登记在册的采砂船只，将不得参与安徽省长江可采区解禁后的江砂开采活动。据统计，安徽省登记在册的大中型采砂船只共231条，其中137条尚在册（本省籍132条，外省籍在我省挂户的5条），94条已报废或出售。经过几年的努力，长江安徽段大中型采砂船非法采砂已基本绝迹，出入境数量也明显减少。

2.落实采砂船舶属地管理

按照《条例》第十六条规定安徽省对停留在省境长江水域的采砂船舶一律按属地管理原则，由停泊所在地政府指定水域集中停靠，并在指定位置标明船名、船号，落实监管单位和责任人。同时，按照《安徽省大中型采砂船采砂设备拆除标准》的规定拆除采砂设备，交采砂管理机构集中保管。省水行政主管部门不定期组织人员进行检查，一旦发现偷采或未按规定拆除采砂设备的，对于偷采者处以重罚，对看管不力的相关责任人视情节给予通报批评或行政处分。

3.规范采砂船舶出入境审批手续

对有正当理由，持有合法手续，确需流动的采砂船舶（含出境、入境和路过长江水域安徽段的），由采砂船舶所有人提出申请，持有效证件材料，在省长江河道采砂管理局办理《长江干流河道采砂船舶移动境通行证》（以下简称《通行证》）。 《通行证》上载明了采砂船舶的船名船号、出发地、目的地和有效通行时间。安徽省沿江采砂管理机构对持有省长江河道采砂管理局出具的有效 《通行证》都准许出入境，否则将依照《条例》第二十条规定进行处罚。由于《通行证》发放的唯一性，克服了各自为政、缺乏沟通的弊端，从而使全省一盘棋。未经批准擅自移动的采砂船舶被发现后，将严格按《条例》的规定进行处罚，促使采砂船舶所有人都能主动办理手续，规范自己的行为，从而取得了良好的管理效果。

4.规范可采区采砂船舶的管理

《条例》及其实施办法中对准入可采区作业的采砂船舶做出了具体要求，如可采区内采砂船舶的控制数量、船舶和船员证书齐全，有符合要求的采砂设备和采砂技术人员；实施办法中规定采砂功率不得超过750kW，具备平缓移动的开采作业方式。规定河道采砂放可证实行一船一证。安徽省严格按照批准的可采区范围，控制可采区采砂船舶的数量，对申请参与可采区开采经营权竞买的所有采砂船只，按照规定进行资格预审。对经行政许可准入可采区的采砂船只，实行一船一证。对已解禁的可采区经常组织检查，发现船证不统一，立即责令可采区业主停业整顿，依法对违法、违规采砂行为进行查处，直至吊销其河道采砂许可证。

5.依法查处违规、非法采砂船舶

据不完全统计，自2000年10月23日长江安徽段禁采以来，安徽省及沿江各级水行政主管部门及其采砂管理机构打击长江河道非法采砂活动累计出动执法人员25余万人次，查获违法、违规大中型采砂船舶380余艘次、运输船舶660余艘次、小型采砂船只16000余条次。通过严打重罚，有力地震慑了一些抱有侥幸心理的采砂船主，对沿江群众也起到了很好的教育和警示作用，为水行政执法和采砂管理创造了良好的外部环境。

6.实行采砂船舶信息公开

为加强社会对采砂管理的监督力度，促进沿江各地信息交流和法规宣传等，安徽省专门开通了“安徽长江河道采砂管理网站”，对长江河道采砂管理工作实行动态管理。网站专人维护，信息及时更新发布，做到安徽省大中型采砂船舶登记、指定停泊地点、出入境日期、报废、船主变更、处罚等有关信息都能在互联网上浏览，接受社会监督。

二、存在的主要问题

1.行政首长负责制未有效落实

长江河道采砂是一项十分复杂的社会水事活动，各种利益关系复杂。采砂船舶的管理涉及到多个部门，没有政府的坚强领导和有力支持，单靠水行政主管部门难以实施有效的管理，必须进一步落实地方行政首长负责制。如在打击小型采砂船偷采活动的同时，积极做好宣传教育工作，由地方人民政府对小型采砂船实施有效的就业安置与扶持，引导和帮助他们另谋出路，解决其后顾之忧，使他们能真正地从船上走到岸上，从根本上解决小型采砂船这个长期困扰长江河道采砂管理工作的重点和难点问题。

2.小型采砂船取缔困难重重

一是小型采砂船船主大多是由渔民演变而来的，多数以一家一户为单元，以船为家，缺少必要的谋生手段，自行转产转业比较困难。

二是小型采砂船流动性强，灵活性大，常在汊江或浅水区偷采，目标小不易被发现，更便于躲避和逃逸，侥幸心理使他们铤而走险。

三是相邻水域采砂管理机构缺少沟通，各自为政，配合较少，很难对小型采砂船形成有效的打击合力。

四是现行长江河道采砂管理的政策法规对小型采砂船非法采砂行为没有作出明确合适的经济处罚规定。如果按照《条例》第十八条规定，实施10万元以上30万元以下的罚款，显然远远高于小型采砂船本身的实际价值和船户的经济承受能力，事实上也难操作到位。

3.各部门资源未有效整合

目前，长江河道内的小型采砂船基本属于三无船只，而船舶的管理归属海事部门。为此，海事部门应采取措施，切实加强船舶管理，规范采砂船舶证照管理。另外目前沿江各地建造的采砂船，采砂功率越来越大，船舶检验部门也未能依规予以监管。采砂设备无定型产品，其设备铭牌没有明显标识，对此也缺少有效监管。

4.船舶功率规定与实际不符

根据安徽省《条例》实施办法的规定，在批准的可采区从事合法开采的采砂船舶的采砂功率在500马力以上1000马力以下，而现在江面符合此规定要求的采砂船舶少之又少，大中型采砂船功率一般都在1680马力以上，而小型采砂船功率又大都在500马力以下，《条例》规定采砂船功率缺乏科学的依据，在不同的可采区开采，应结合可采区的水文地质条件，经过科学的分析论证，在保证防洪和通航安全的前提下，采砂功率不应过于严格，为避免采砂功率无限加大的趋势，可以对采砂功率设定上限控制标准。

5.采砂船舶政策性补偿缺失

长江河道采砂由来以久，在《条例》之前没有法规予以约束，而现在部分小型采砂船户一家以此为生，若全面取缔小型采砂船，将使这部分人失去生活来源，没有必要的补偿政策来支撑将很难做到。

6.管理制度对船舶未全涵盖

长江河道采砂按生产过程包括采砂、过载和运输等环节，法规中只对采砂船规定了相关制度，后来国务院补充司法解释，对参与非法运砂的运输船也可以依法查处，但目前对过载非法江砂的吊机却无法可依。

三、建议

1.进一步完善采砂船舶制度

如对保留区的工程性采砂船舶在制度上予以规定，采砂规划对采砂船的数量不作限制性规定，根据实际需要由审批部门根据论证功率要求再确定数量，明确采砂船舶的功率、证书的审验主管部门及方式。对采砂船舶的技术水平等也应有一定的规定，平缓移动不必作为禁止性规定，但采砂船舶的平面和深度控制要有技术手段和管理手段，以避免在开采时的超深、超范围等违规行为发生。对采砂生产过程中的船舶或生产设备都应规定相应的管理制度，以免产生漏洞。

2.加强部门联合

采砂船舶首先是船，其次是用于采砂的设备，因此多部门联合管理非常必要，明确各自的管理重点和应尽责任，分工协作，形成合力。

海事部门重点检查小采砂船证照和安全状况，从而取缔一批，公安部门以偷盗国家公共财产、危害公共安全等刑事法律，从严处理一批，水行政主管部门利用采砂法规，没收、销毁一批，综合治理，部门间形成目标统一、各司其职、协同作战、高效有力的综合执法长效机制。

3.加大小型采砂船舶治理力度

为了实现对小型采砂船只的动态监管，应组织开展对小型采砂船只的调查统计工作，全面摸清和掌握各省采砂船只的基本情况。同时保持对非法采砂的高压严打态势。除对小型采砂船非法采砂易发水域加大监管力度比较集中的重点水域，不给小型采砂船可乘之机。对因非法采砂被查获的小型采砂船，水行政主管部门应将其采砂机具没收或拆毁，并处以一定数额的罚款。

4.对采砂船舶的建造实行许可制度

长江上目前有采砂船采砂动力大型化的趋势，而采砂船舶的建造又没有法规进行约束，基本处于无序的状态。为规范采砂船舶管理，可以对采砂船舶建造实行许可或备案制度，从源头上控制采砂船舶的数量，防止采砂船舶过剩，以及不符合规定的非法采砂船大量涌入，同时对非法建造的生产商也可以依法进行规范管理。

5.建立取缔小型采砂船的补偿政策

沿江各地的大部分小型采砂船户以采砂为生，以船为家，执法部门很难予以彻底取缔，如果出台政策，给予转产转业安置优惠，给予取缔的小型采砂船户基本生活补助，堵疏结合，从根本上解决小采砂船非法偷采江砂问题。■

责任编辑 李建章

TV879

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1000-1123（2012）10-0042-02

2012-04-20

杨山，高级工程师，国家一级建造师（水利专业和房屋建筑专业），造价工程师、监理工程师。