农民政治参与对农村依法治理的影响

曹益平

参与政治是农民权利得以实现的重要方式，是现代民主扩大的重要特征，也是农村走向民主化、法治化治理的重要路径。农民政治参与对农村依法治理的影响主要有三个方面：一是农民政治参与改变农村治理生态，推动农村管理向治理转型；二是农民政治参与推动村民自治转型，使农村民主管理、民主决策机制实效化；三是农民政治参与推动乡镇治理法治化，不仅倒逼基层政府依法行政，也在不断推动政府治理行为向契约化、程序化方向转型。

在马克思主义的基本理论中，政治参与包括“民主运动”和“民主活动”两个方面，农村基层治理视野下的农民政治参与属于广大农民积极参与农村治理的民主活动，是农民通过亲身实践依法参与农村政治活动，进而影响村级、乡镇甚至更高层次决策的过程。在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，参与政治是农民权利得以实现的重要方式，是现代民主扩大的重要特征，也是农村走向民主化、法治化治理的重要路径。本文试就农民政治参与对农村法治化治理的影响作一粗浅探讨。

1 农民政治参与改变农村治理生态

农民政治参与按照参与方式的不同一般可划分为制度化政治参与和非制度化政治参与。制度化政治参与是指有明确的法律法规或者相关制度指引，在特定的体制机制下，农民通过合法途径行使民主权利，参与各种政治活动的行为。非制度化政治参与则是指农民参与政治活动的行为缺乏法律法规或者相关制度指引，或者即使有相关法律、政策作出了明确规定，农民却未按照特定的程序来表达自己的政治意愿的行为。只要是农民参与政治，不管是否与制度化规定相吻合，都意味着在农民的切身参与下，农村治理开始走出传统的管制，治理的主导者必须尊重农民意愿。

农民政治参与改变农村治理生态主要表现为两个方面：

一是农民政治参与激发农民权利意识，改变农村治理基础。经济越发展，农民越富裕，潜在的利益纷争越多。农民政治参与的核心内容是表达利益诉求，传统农村治理中的农民以义务为本位，片面地关注怎样更好地完成对国家、政府、集体的义务，无暇关注自身权利，当国家支农、惠农力度加大，农民不再为税费忙碌奔波之后，能得以思考自身权利的保障，随着现代农村快速发展，各种利益显现，农民的精力也开始向怎样获得利益的最大化转变。比如征地拆迁，税费时代的农民并不看重土地的价值，有的甚至举家外迁，荒芜农田，当时的土地对农民而言意味着负担，而后税费时代的农民则将土地视为“最后的依靠”，一旦要被征收，总是想方设法从中获取“最后的利益”，有的甚至不惜丧失基本的人格，成为利益的奴隶。这种过于强化的权利意识突破了法律维权的规则，自然不可取，但是，也凸显了农村社会治理的另外一中气象——农民的权利意识被过于强化。这种强化一方面使更多的农民参与到农村治理中来，另一方面也是农村治理中的矛盾纠纷不断增多，难以化解，改变了农村治理基础。

二是农民政治参与推动农村管理向治理转型。传统农村治理更多的是基层政府主导下的单向的行政管理，缺少与民众的交流和互动，农民要表达自身意愿并满足诉求，需要调用各种关系。税费改革前，乡镇政府每年最忙的就是七、八月份的征粮收税，农民的诸多诉求都会在交上交款前提出，乡镇干部和村干部们必须着手处理这些矛盾纠纷，否则，农民可能拒缴粮、款。税费改革后，国家推进新农村建设，各项支农、惠农政策出台，农民与乡镇因直接经济利益关系产生的冲突减少。农民税费负担减轻的同时，农村基层管理开始向民主化、法治化治理转型，在一些事务的处理中，基层政府和村民自治机构开始更多地关注农民诉求，农民为维护自身利益也开始参与到基层治理中去，随着农民的政治参与日趋频繁，在多元治理中的地位逐步显现，最终将影响到整个农村治理格局的变化，改变农村治理生态。

2 农民政治参与推动村民自治转型

在农村社会，农民参与政治更多的表现为对村民自治的参与，这种参与使得农村公共权力的运行逐渐从“家长制”传统中走出来。由于村民自治制度不断完善，民主选举的实效化显现，村委会干部的产生不可能再由乡镇干部指定，也不能仅仅通过包括村民小组长、党员在内的少数村民代表选举产生，而是需要通过“海选”的形式由全体有选举权的村民选举才具有合法性。正因如此，农民参与民主选举对村民自治起着举足轻重的作用，村干部们不得不把目光由仰视乡镇干部转向重视选民意见，广大的农村居民，通过民主选举参与村民自治成为了我国农村政治生活最基础的内容，也成为了农民参与最具广泛性的民主活动，这种参与，改变了村干部们的“执政”理念，也推进了农村治理的民主化进程，改变了农村社会的治理生态。

农民政治参与推动村民自治的转型主要表现为治理机制的现代化。在《村民委员会组织法》的法律体系中，民主选举仅仅只是农民权利最基础的部分，随着农村治理不断深入，农民政治参与逐渐由民主选举扩展到民主监督，目前的农村治理中民主管理和民主决策正通过各种机制创新得以实现。在村民自治的权力格局中，村民代表会议为普通群众搭建了参政议政的平台，为实行农村基层民主提供了便于操作的组织形式，提供了民主意识培养和实践的场所，有利于农民群众民主素质的提高，有利于增进农村干部决策的民主性和科学性。随着基层民主政治不断发展，新型城镇化加速，直接选举仅仅只能是农民政治参与的基本形式，在多元利益的驱动下，农民对民主决策、民主管理、民主监督提出了更高的要求，借助有效的形式让农民参与基层治理成为时代的呼唤。在村民会议难以组织的前提下，通过做实村民代表会议制度，充分保障农民的民主参与权利成为新时期农村治理的重要内容。在湖南益阳农村，自2012年开始，在市委、市政府的主导下，全市推进村级治理改革，在原来村党组织和村民委员会的基础上，整合各种组织的力量，新建立起村民议事会和村务监督委员会，构建起“四位一体”新型村级治理框架，有效地推进了农村基层治理的现代化。

3 农民政治参与推动乡镇治理法治化

农民直接参与乡镇治理特别是乡镇决策的制度支持主要是人民代表和党代表会议制度，目前农民通过这两种形式参与基层治理实效并不明显。在传统中国的治理中，占主流地位的一直是臣民本位观念，缺乏官民协商的传统。为推进国家治理体系和治理能力的现代化，2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，政府协商成为《意见》中明确列举的七大协商之一。然而，在已有的政府协商实践中，如浙江温岭的民主恳谈一样具有实效的机制并不多，农民对乡镇治理的影响更多的还是通过非制度化的政治参与在倒逼基层政府依法行政。

农民的非制度化政治参与主要表现为越级上访、群体性上访、聚众对抗政府行为等，这些行为对基层政府所极力维护的农村社会稳定构成严重威胁。农民非制度化政治参与的出现表面上看是农民政治参与的制度支持不够，实质却是农村利益失衡的表现，利益的失衡会引发一些农民心里的失衡，心里的失衡则直接导致他们利益诉求表达的行为过激。对乡镇政府而言，最根本的任务是维护农村稳定，农民聚众或越级上访，不管诱发上访的利益诉求是否合理，基于属地管辖的原则，基层政府都必须接访、息访。在一次次信访事件的处理中，乡镇的领导者们感受到农民的民主意识、权利意识被激发，通过各种渠道表达利益诉求的愿望和能力也得到了强化，乡镇干部们不得不反思自身行为。可以说，农民的非制度化政治参与成为了乡镇干部依法治理的重要推动力。

目前的农村治理中，农民政治参与不仅在倒逼基层政府依法行政，也在不断地推动政府的行为向契约化、程序化方向转型。在征地拆迁、土地流转等各种与农民利益相关的农村事务处理中，通过签订合同、契约等方式让农民认可自身行为、践行承诺的情形逐渐增多，以法治思维和方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定渐趋常态化，即使在农村维稳中，通过给予当事人适当的补偿签订协议息访也已常態化。有些“协议”从法律的角度看也许有滥用的嫌疑，但从农村治理趋势而言，通过强化契约意识，让政府和农民都从法律行为中获得稳定的、可预期的结果，却是农村治理朝法治化方向迈进的重要环节。endprint