加强国地税合作构建深度融合机制

朱肖荣 胡海瑞

加强国地税合作构建深度融合机制

朱肖荣 胡海瑞

一、国地税合作面临的问题

近几年来，随着国地税合作进一步深入，国地税联合办税的模式主要有三种：一是互设办税窗口，即在国、地税办税服务大厅分别设置对方的办税窗口，共同办理国地税业务，实现联合办税。二是共同进驻的模式，即国、地税双方共派人员进驻政府行政服务中心或其他服务场所。三是共建大厅模式，即国、地税共同组建办税服务厅。通过加强业务深度融合，整合服务资源、优化办税流程，实行“前台一窗受理、后台分别处理、限时办结反馈”的服务模式，逐步使现有国地税办税服务厅成为对外统一的联合办税服务厅，真正实现“进一家门、办两家事”。其成效归纳起来有“五个三”：第一个“三”是三减，通过建立机制，减少了纳税人重复报税，减少了多次跑、多头找，减少了办税时间，缩短了办税流程；“三个转”：一是纳税服务的方式有了新的转变，纳税服务的观念有了新的转变，纳税人纳税方式的选择有了新的转变；实现了“三个一”：由原来的多处变成了一站式，由大厅多个窗口办理实现了一窗式，由多次重复跑实现了一次性的服务模式转变。纳税人办理国地税涉税事宜由过去分别在2个税务机关、至少4个部门、5个窗口办理变为在一个地点、一个部门、一个窗口的一次性全部办理完毕，实现了纳税选择由“定点式”向“多点式”的转变。通过完善服务手段；做到了“三个少”：让纳税人少进冤枉门，少跑冤枉路，少找冤枉人，也就是征管一个流程，服务一个标准，执法一把尺子；从而实现了“三个降”：降低了纳税人的办税成本，降低了税务机关的征收成本，也降低了社会协税护税的综合治税成本。然而，国地税毕竟是两个独立的行政执法主体，有着各自的工作职责和工作范围，虽共同执行统一的税收法律和法规，共同面对纳税人，税收征管的流程也基本一致。但在日常税收征管和服务过程中，仍然不可避免地存在一些问题。

1.合作机制不健全。目前，一方面可以作为国地税合作依据的，除了总局出台的《合作规范》指导性意见外，无其他的较有可操作性的制度来支持，缺少长效机制。在具体操作中，增值税是地税部门征收附加税费的计税依据之一，往往因代征机制不完善，有时导致国税代开发票临时发票时，出现少征、错征、漏征附加税费现象存在。另一方面因合作机制不健全，国地税合作在不同程度上存在“上热下冷”等问题，一些地方国地税领导班子对合作的思想认识不高，没有形成统一共识；个别国地税干部存在“抽一鞭走一步”的被动应付心理，国地税老干部往往互不“买账”，各唱各调，新干部则往往“上行下效”，各吹各号，造成在国地税合作过程中常常出现不同步、不协调，或“慢半拍”问题。

2.合作范围仍然偏窄。目前，国地税合作规范虽然不断升级，但是在具体操作中，国地税在某些方面仍然存在“貌合神离”等问题，从而造成合作范围难扩大。如受各地原有国地税关系、政府层面的支持力等因素影响，国地税之间在一些税费代征、共建办税厅、硬件和软件及经费等方面仍然存在一些问题，不同程度上影响了深度和广度合作。再如，一直以来国地税稽查形成了各自相对独立稽查模式，不仅存在税种及稽查对象的重叠或交叉，而且在在稽查深度、广度及处理力度等方面，都已形成了各自的“原则”或“同案比较”等查处案件的方式方法，所以，目前在稽查合作上往往会出现难同查、同审、同口径及难同时下达处理处罚决定等问题，从而制约了稽查的深度融合。另外，因合作的深度和广度不够，往往针对纳税人的合作居多，内部管理合作较少。部分基层税务机关在国地税合作工作的认识、方法和方式上存在着思路不清,只认为合作就是完成对纳税人的外部服务，而忽视国地税内部管理的合作，造成国地税合作深度不够，部分合作项目只是走形式，且缺少人力物力财力的支持。

3.征管基础仍然薄弱。目前，各地虽已推出“三证（或五证）合一”，大大提高了纳税人的办证效率，但不仅工商部门对纳税人报送登记信息内容及要求较税务部门存在差别，而且国地税之间由于征管力度及采集纳税人信息也因人为等因素出现了差异，从而造成纳税人变更

税务登记、停复业、注销，及对非正常户、登记失效户认定与管理，没有形成统一的后续管理协作新机制。

4.信息共享仍然偏低。随着信息化进程加快，国地税双方在信息化方面取得了长足进展，但由于省以下（含）国地税税收征管范围不同、管理软件差异、管理机构设置不统一、责任主体欠明晰、税收征管信息软件不匹配、网络联接能力、网络覆盖范围、数据处理能力及方式方法等，都不同程度存在差异。目前，尽管国地税“金三”均已上线运行，但仍然存在“各自运行”和“系统缺陷”而影响信息交换及共享等问题，国地税共享信息还未在金税三期系统中完善，难以形成管理合力，容易造成税款流失及办税效率不高等问题。如在金税三期中的注销税务登记、三证合一、定期定额、超定额补税等难以共享，造成征管信息阻塞。在国地税合作中出现了发票信息传递、税源监控、稽查协办等方面，仍然采用纸质资料、软盘来进行信息共享操作等问题，不仅制约了税收征管质效进一步提升，也使得国地税联动合作、沟通的状况难以进一步有效改善。

5.执法风险仍然较大。依法治税是当前税收征管改革的主题和目标，然而，国地税共同治税，对于共管户，在管理中经常会出现税收政策执行不一致的情况。如在《企业所得法》及相关政策方面，国地税部门在各自执行中，往往会在纳税人准许税前扣除方面出现差异，不仅让企业所得税由国地税分别征管的一些纳税人难以把握，而且一旦出现行政复议等都不得会加大税收执法风险。再如由于国、地税的着力点不同，在对执行起征点政策中，国地税部门往往会在认定起征点方面存在异议，而影响公平、公正执法，同时，也无形中增加了执法风险。

二、构建深度融合机制，提升服务质效

随着税收征管改革进一步深入，在现财税体制及社会大环境下，国地税构建深度融合机制意义重大。应当采取切实可行的举措，及时解决合作过程中出现的一系列问题，不断提升纳税服务质效，打通国地税纳税服务的“最后一公里”。国地税合作概括起来说是“一个基础、三项重点、五个方面”：一个基础是信息共享，是国地税合作的基础、是前提，也是重要保障；三项重点是纳税服务、征收管理和税务稽查；五大方面是纳税服务、征收管理、税务稽查、信息共享等其他事项,上述五方面相互衔接、相互关联、相互促进、形成一个有机的整体，共同构成了合作规范的主要内容。笔者认为国地税开展深度合作，关键是顶层设计，重点是抓好基层国地税部门的落实。对此，要从科学顶层设计和强化基层合作两个层次加以完善。

（一）做好科学规范的顶层设计

目前，国家税务总局已明确省及以下国地税机构不会合并，两个机构各有各的队伍、各有各的职责、各有各的征管范围。对此，为创建服务型机关，国地税开展深度合作已成为唯一选项，强化顶层设计也就显得尤其重要。

1.完善合作规范。目前，国地税合作规范仍然较为原则，具体合作事项要求、合作程度、合作方式方法等都不够明确，也缺乏执行力度。由于国地税管辖税种或范围不同，给基层国地税部门划分纳税人、联合调查、资料传递、工作协调等联合项目都增加了难度。因此，对合作事项、内容、操作等，都要有具体措施来保证，为确保合作的顺利进行，国地税合作规范需进一步细化，并进一步进行科学顶层设计和规划。如税务稽查联合，应当对联合稽查、联合审理、联合下达处理处罚决定和执行等，都应当进一步明确及规范。

2.整合信息系统。总局应依托征管软件、金税三期等现代信息技术，在坚持成本、效率优先的前提下，通过顶层设计整合现有的信息、人力、财力等资源，建立信息基层国地税完全融合的税收征管系统管理平台。通过管理平台共建、共用，来进一步整合国税、地税、工商、建设、房管、社保等相关部门掌握的纳税人基本经营情况信息，一方面通过完善信息系统不断强化征管基础工作；另一方面通过信息系统强化国地税对纳税、减免退税、欠税等征管综合信息的应用，不断提高合作质效。

3.扩大合作范围。国家税务总局应当出台国地税深度合作规程，通过国地税内部整合及建立联合设立办税服务厅，实现国地税全全方位合作。一是合并国地税办税服务厅，形成一个服务窗口对外。对税务登记、纳税申报、税款缴纳、普通发票代开、涉税审批等业务“一厅通办”。二是开设联合网上办税服务厅。加快税收信息化建设步伐，整合国、地税现有网上办税服务厅，升级为应用方便快捷、便于纳税人操作的网上联合办税平台，逐步拓展网上咨询、网上登记、网上申报、网上涉税审批、网上下载表证单书等功能，为纳税人提供更加方便快捷的服务。控管，达到执法最公正的目标。三是加快推进国地税自助办税厅建设。通过自助办税厅建设，实行全天候服务，一方面可进一步简化办税流程，提高纳税人的办税效率；另一方面也可缓解办税厅窗口压力，减少纳税人排队等候时间。对此，应当从资金及财力等斋鼓励各地加快推进自助办税厅建设，实现省市县全覆盖。

4.健全督查考核机制。在落实各项规定执行的基础上，应结合各地实际情况，制定国地税合作督查考核办法，明确责任追究的具体形式，保证国税、地税人员切实执行联合办税各项规定。对税源管理情况加强监督，严格责任追究机制。同时，建立权益维护机制，联合统一标准，规范纳税人涉税信息运用，落实税务系统保密工作要求，保障纳税人合法权益。

（二）强化基层国地税合作机制

目前，就各地在贯彻落实《国地税合作规范》方面，还存在不足，直接或间接地影响国地税合作的进一步深入。对此，除了完善顶层设计，强化执行力度同时，基层国税部门要着重从以下几方面加强合作：

1.统一思想认识。各级基层国地税领导班子应当及时统一思想认识，强化合作和服务意识，克服被动心理、畏难心理和浮躁心理,促进思想和行动上的高度融合。积极查找影响和制约合作中的矛盾和问题，及时采取措施加以解决，为全面合作奠定基础。

2.聚集合作合力。国地税合作是国地税征管体制改革的第一步,也是关键一步，除了高度重视对纳税人服务上的合作之外,还要向管理层、执法层等方面开展深度融合。通过国地税全员学习教育，深刻领会国地税合作现实意义，在国地税合作中形成共识及合力，解放思想、开拓创新,将开展国地税合作工作的思想认识提升到深化国地税征管体制改革的高度上来,形成高定位、宽合作、深融合的合作机制，全方位构建国地税服务型机关。

3.完善沟通机制。一是完善专题研讨机制。针对国地税合作中出现的新情况、新问题，定期组织税收征管专题研讨活动，研究制定相关措施，内容包括纳税人注册、变更及注销情况，区域税收征管措施，国家新出台的税收政策执行情况，经济指标、宏观税负、行业税负及相关税收分析等，减少国地税在执行政策口径上的差异，促进税负公平。二是完善沟通机制。国税应定期在数据信息、征收信息、合作内容及事项、合作方式方法等方面，都不得要有切实可行的沟通机制，及时解决合作中出现的新问题。三是完善宣传机制。在强化沟通基础上，要统一思想认识，统一宣传口径和政策解答一致性。在税法宣传、培训、普及教育、开办纳税人学校等方面都要有合作机制。

4.整合服务资源。目前，从国家税务总局的《纳税服务规范》的立意上分析，有必要整合国地税服务资源，实现国地税办税大厅“合二为一”，实现真正意义上的纳税人“进一家门、办两家事”。对此，一是要合并省级（含）以下国地税办税大厅，实现国地税一个办税大厅对外。二是要整合国地税资源及信息系统，实现大厅资源共享，形成后台业务分别流转的“外合内分”税收征管模式。三是完善国地税协调机制，推行国地税联合下户，做到联合征管、各行其事；联合评估、各自分析；联合稽查、分别处理（处罚）的税收征管新模式，最大限度提高服务质效。四是在办税大厅“合二为一”基础上，构建国地税信息及资源共享及流转机制；国地税各自内部“窗口”与相关科室的信息及资源共享及流转机制，解决内部流转不畅问题。

5.健全纳税信用体系。国地税联合开展纳税信用评定已成为常态，然而，推进纳税信用等级社会化应用仍然存在滞后等问题。目前，政府及相关部门在办理纳税人评优、税收贡献、贷款及融资审核等事项时，虽会参考纳税信用评定结果，但由于所披露与传递信息具体内容不完整、机制不完善，这些部门还常常需采用书面或电话等形式向税务部门查询纳税信用情况，不仅影响办事效率，而且这种“临时性”、“点状性”纳税信息，易出现“不实”、“不完整”或“偏差”。另外，一些税务部门往往通过网络及媒体公布纳税信用A级纳税人名单，而对其他等级的纳税人，往往出于“保护信誉”等而不予公布，造成了评定结果社会应用不广泛。注重“顶层设计”建立健全“诚信”法律体系。在整合现有相关法律法规及规范中相关“诚信”条款基础上，制定专门针对社会诚信体系的法律规范。完善推进纳税信用信息社会化应用法律体系。要在现行税收法律法规基础上，建立健全约束纳税信用行为规范、促进纳税人自觉履行承诺及监督诚信纳税、帮助纳税人识别纳税信用风险和对税务机关执行监督管理等法律体系。通过一整套纳税信用法律体系建立健全，促进其社会应用进入法制化管理轨道。整合纳税信用信息资源。在整合税务内部“碎片状”纳税信息资源基础上，完善纳税信用数据库，构建强大的综合纳税信用信息系统，并适时安全接入互联网。该系统要与网上交易、纳税人申报、征管查及评估等系统对接，并具备对纳税人纳税信息可自动筛选、归类、警示及惩处等功能。

6.完善信用信息档案系统。建立健全纳税人信用信息档案系统，是借助“互联网+”加快推进纳税信用信息体系关键环节。对此，一是要建立健全包括纳税人网上交易、申报纳税、拖欠税款、逃骗抗税、中介机构涉税报告和纳税人信用评级等信息的“纳税信用信息档案管理系统”。二是要实行纳税信用信息档案“一户、一号、一档”管理（“一号”指社会可识别统一代码），纳税人都拥有一个属于自己的终身唯一档案号。三是要有一个具有法律支撑的档案查询规范，确保档案在尊重“隐私”前提下可查、可用。四是实行纳税信用“污点”管理，如对纳税人在经营期内，若有一个“污点”则系统提出警示、二个污点进行公示、三个污点列入“黑名单”管理，定期向社会公布。五是强化“让失信者生活环境恶化，是对失信者最有效惩罚”理念，要密切与金融、工商、法院、公安等信用体系紧密挂钩，对列入“黑名单”纳税人，在资金、信用卡、投资、出国等进行监控，实行全方位信用惩罚。

7.完善信息共享机制。纳税信用信息，要实现政府、部门及纳税人之间信息高度共享。一是建立健全嵌入互联网的“纳税人信用信息网站”，实现全国税务部门共享。如某一代码纳税人，未按时进行纳税申报，那么各地税务部门都将自动停止其退税、税收优惠等涉税事务。二是实现跨部门涉税信用信息共享，如构建税务、财政、工商、海关、质监、银行、公安、法院等部门信用信息共享机制。当某一纳税人被列入“黑名单”后，相关部门信息系统会出现办事“故障”。如银行无法申请贷款、信用卡无法支取、公安自动限制出国等。同时，通过共享系统，税务部门可查阅纳税人工资、保险、红利、退休金、利息、投资、资本所得等收入信息。三是纳税人可输入代码和密码登录“纳税人信用信息网站”，通过“我的信用”查阅相关纳税信用记录。随着互联网的发展，现行纳税信用信息评定办法，已难以适应社会需求。就目前而言，应从以下方面完善：一是实现评定对象全覆盖。诚信纳税对所有纳税人来说都是必须的，所以评定对象应当是全部纳税人。二是进行分类评定。由于不同纳税人评定指标不同，对建账实行查账征收和“核定征收”的纳税人，设计不同指标进行分类综合评定。三是完善信用等级管理办法。对信用较优纳税人可实行“放开式”税收征管，并给予更多“实惠”，如可考虑减免税、无举报3年免除税务稽查等；对信用不良的纳税人则加大征管力度。国地税应联合制订《共管户纳税信用等级评定试行管理办法》，成立由国、地税局领导和相关工作人员共同组成的纳税信用等级评定管理委员会，定期召开联席会议，按照规定的权限、内容和标准，共同审核评定共管户的纳税信用等级。在纳税信用等级评定方面，应该依照纳税人的申报率、税款缴纳、财务核算水平和存在税务违法违章行为等情况，联合将纳税人分为A、B、C、D四个等级，并采用百分制计分方式，对税务登记、纳税申报、账簿凭证管理、税款缴纳以及违反税收法律、行政法规行为处理等五个方面进行量化考评。同时对共管企业上报的纳税信誉评定资料，联合进行审查。在纳税信用后续管理方面，国、地税双方对纳税信用等级应实施动态跟踪监控管理。并实行一月一评定，依据纳税人在涉税事项方面的变化情况，按照评定标准和程序，适时调整其纳税信用等级。

日前，湖北省竹山县地税局30多名干部来到潘口乡鱼岭村，与该村3组贫困户薜仁斌一起下地劳动，帮其采收花生、掰苞谷。大家边劳动，边与农户聊家常、聊收成、聊政策，商讨致富项目，其乐融融。（图/文：十堰国）

8.建立风险应对机制。风险管理已成为税务部门在加强税源管理的重点。应加强国、地税在风险识别、应对方面的合作，通过对疑点数据的分析筛选排查，加强疑点数据交换，建立和形成国、地税税收风险识别、应对协作机制，进一步提高双方的风险管理应对能力，有效规避执法风险。

9.强化所得税管理。一是统一所得税汇算清缴标准和要求。在所得税汇算清缴期间，国地税可以共同组织对新办企业或重点服务企业进行政策宣传和纳税辅导，统一发布所得税汇算清缴政策，有效解决部分重点纳税人“两头跑”的问题，既有效提高税种管理效能，又有效提升税务部门新形象。二是统一所得税核定征收标准。对财务制度不健全需要核定征收企业所得税的企业，国地税应密切配合，制定统一的核定征收办法。对建筑业等经营规模、方式、范围基本相似的企业，国地税应执行统一的核定征收企业所得税应税所得率标准，避免因主管税务机关不同而形成税收负担不公。

10.深化税款代征工作。国、地税应在城建税及两费附加委托代征方面加强合作，国税应定期向地税提供城建税及两费附加数据信息，共享征收信息；建立联席会议制度，使国、地税及时解决代征中的困难。并应联合以随机抽取方式对纳税户进行检查，看主税和附征税费是否一一对应。联合对城建税代征软件应用情况进行检查，纠正少征和随意变通等行为。同时要求缴纳增值税的纳税人向地税申报时另提供一份增值税申报表，并根据两份申报表进行数据比对，准确掌握城建税、教育费附加税源底数。另外国税应认真执行票款结报制度，严格按照要求及时解缴税款，做到税费无积压、无挪用，

11.构建联合稽查机制。国、地税应建立税务稽查案件稽查长期协作机制，任何一方对共管纳税大户进行税务检查时应相互通气交换稽查信息数据，并共同建立涉税违法信息库，主要以发生的偷税案件、在公安机关立案侦查的案件和连续被查三次以上的企业为主，记录企业名称、涉税违法事实、涉案税额等情况。对已定性为重大涉税案件的共管企业，双方应联合制定检查计划，确定共同检查案源，按规定程序报批后联合实施稽查，避免重复检查。对查出的问题，国、地税应一起向其送达《稽查约谈通知书》联合进行稽查约谈，并做好两份约谈记录，共同搜集企业更多的涉税违法信息，掌握违法手段。对不能实行联合稽查的案件和接到不属于自己管辖范围的举报案件，要及时向对方传递信息，确保稽查成果共享和税收违法案件得到及时查处。同时应大力推行国、地税局两家检查计划备案制，建立国、地税《备查纳税人清册》，使双方能科学选案，进一步提高稽查选案准确率。